VII SA/Wa 480/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. L. i M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/07, po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. L. i A. L., reprezentowanych przez S. L., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], uchylającą w postępowaniu wznowieniowym decyzję własną z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...], znak: [...], oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. G. pozwolenia na budowę budynku branży motoryzacyjnej wraz z zapleczem socjalno-administracyjnym na działce ewid. nr [...] obr. [...] przy [...] w [...] wraz z infrastrukturą techniczną uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 655/07 którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...]. Organ powołał się na ustalenia Sądu, iż z akt sprawy wynika, że M. L. jest dzierżawcą działki nr [...] oraz użytkownikiem działki nr [...]. W związku z powyższym sąd stwierdził, że nie miał on interesu prawnego do zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2004 r. Wskazano, iż S. L. jest tylko dzierżawcą działki nr. [...] należącej do Gminy [...]. Z akt sprawy wynika, że złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu własnym jak również jako pełnomocnik A. L. i M. L.. M. L. zainicjował postępowanie nieważnościowe, natomiast S. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2005 r., po rozpoznaniu którego organ wydał decyzję z [...] maja 2005 r. będącą przedmiotem skargi. Osoby te pomimo braku interesu prawnego potraktowane zostały przez organ jako strony postępowania administracyjnego. Na skutek tych okoliczności służyła im możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanych po rozpoznaniu ich wniosków. Ustalono, iż A. L. od kwietnia 2001 r. jest właścicielką działki nr [...] położonej w sąsiedztwie działki nr [...] objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na jej wniosek wznowione zostało postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, bowiem nie brała udziału w tym postępowaniu. Z uwagi na to, że była stroną postępowania wznowieniowego, służy jej też przymiot strony w sprawie toczącej się z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2004 r. kończącej to postępowanie, a więc również przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podniesiono, iż nie była ona inicjatorką postępowania nieważnościowego. Organ podniósł, iż mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku z dnia 5 listopada 2007 r. wezwał M. L. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., o przedstawienie dokumentu potwierdzającego jego prawa do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. M. L. został również pouczony, że w przypadku nie złożenia wyjaśnień we wskazanym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Żądanych dokumentów organ nie otrzymał. Organ podniósł, iż M. L. nie wykazał, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. W związku z tym stwierdził, że M. L. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], a wszczęcie postępowania nieważnościowego należy uznać za bezzasadne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Agnieszka L. i M. L.. Zdaniem skarżących decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa oraz niezgodnie ze stanem faktycznym Skarżący wskazali, iż w swojej decyzji GINB nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu postawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie wyjaśnienia związku pomiędzy datą rozpoczęcia budowy obiektu a przesłanką nieważnościową zajął się natomiast wyłącznie ustaleniem czy M. L. służył przymiot strony. Zdaniem skarżących organ błędnie ustalił, iż A. L. nie była ona inicjatorką postępowania nieważnościowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka została oddalona. Na wstępie podkreślić należy, iż sprawa niniejsza jest przedmiotem zainteresowania i oceny Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego po raz kolejny. Wypowiadał się w niej także Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 957/06). W konsekwencji tego ostatniego wyroku sprawa trafiła do Sądu I-ej instancji który orzeczeniem z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/WA 655/07 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. ([...]). Konsekwencją tego orzeczenia było wydanie kwestionowanej w skardze decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. mocą której uchylono wcześniejszą decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2005 r. i umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. ([...] Analiza powyższej decyzji z jednej strony, z drugiej zaś wyroku WSA z dnia 5 listopada 2007 r. (sygn. akt VII SA/WA 655/07) prowadzi do wniosku, że nie narusza ona prawa, albowiem została wydana w następstwie wykonania wytycznych wskazanych w uzasadnieniu tegoż wyroku. Związanie wytycznymi o których mowa jest oczywiste, a jego źródłem jest art. 153 ppsa.. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sad administracyjny ogranicza się więc do kontroli czy organ administracji w sposób właściwy uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz do oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po jego wydaniu. Natomiast te kwestie które były już przedmiotem oceny sądu i co do których nie dopatrzył się on uchybień w działaniu organu administracji ponownie oceniane być nie mogą (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wr 1890/07 – LEX nr. 397666). Mało tego w świetle art. 153 ppsa ocena wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I-ej instancji uchylającym zaskarżoną decyzję (a takim był wyrok wydany w dniu 5 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 655/07) wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (tak NSA w sprawie sygn. akt I FSK 857/06 –OSP 2008/11/119). Oznacza to że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie mógł orzec z pominięciem tego wszystkiego co wynikało z uzasadnienia wyroku zapadłego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 655/07. Odnosząc się do zakresu związania wyrokiem sądu organ przytoczył te fragmenty jego uzasadnienia które miały charakter kategoryczny i jednoznaczny co oznacza, iż nie pozwalały na swobodę w zakresie ocen tak co do faktów, jak i wykładni prawa. Analiza skargi prowadzi jednak do wniosku że treści w niej zawarte są w istocie próbą przedstawienia własnych ustaleń, ocen i wniosków jej autora które maja charakter polemiczny nie tylko z tym o czym przesądził sąd I-ej instancji, ale także z tym o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 957/07. Przykładowo można tu wskazać zarzut skarżącego błędnego stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż A. L. nie była inicjatorką postępowania nieważnościowego w sytuacji kiedy WSA kwestię tą przesądził stwierdzając, iż w istocie tak było (str. 7 uzasadnienia wyroku). Analogicznie sytuacja wygląda wtedy kiedy skarżący wywodzi przymiot strony M. L. z faktu, że jest on użytkownikiem działki nr. [...] a zatem i jej zarządcą podczas gdy sąd wykluczył aby w przedmiotowym stanie faktycznym mógł on wywodzić swoje prawo bycia stroną z tego właśnie tytułu (str. 6 uzasadnienia wyroku). Niezależnie od tego podkreślić trzeba, iż powoływanie się przez skarżącego w tej kwestii na wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt. II OSK 1510/06 – LEX nr. 347969 jest chybione albowiem wyrok ten zapadł w konkretnej sprawie i tylko w tej sprawie ma charakter wiążący. Jego moc nie rozciąga się natomiast na inne postępowania w tym na postępowanie w sprawie niniejszej. Nie ma mocy powszechnie obowiązującej także pogląd wyrażony przez NSA w sprawie II OSK 462/06 – LEX nr 362459. Otóż dotyczy on wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i nie jest poglądem obowiązującym nawet Naczelny Sąd Administracyjny. Tenże sad zajmował w kwestii owej wykładni także stanowiska odmienne. Dla przykładu w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 (niepublik.) wyraził pogląd, iż wadliwe jest stanowisko, ze krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2, a Prawa budowlanego jednocześnie do ustalenia kręgu podmiotów w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę lub wznowienie postępowania w takiej sprawie służy ar. 28 k.p.a.. Sprawy tego typu są wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego który stanowi normę szczególna w stosunku do art. 28 k.p.a.. Za jaskrawą opozycję wobec stanowiska WSA uznać należy stwierdzenie skarżącego, iż nie było konieczności ponownego przedkładania dowodów na okoliczność, ze M. L. przysługuje przymiot strony podczas gdy sąd wyraźnie zaakcentował taką konieczność (str. 6 uzasadnienia wyroku). Za bezprzedmiotowe w realiach niniejszej sprawy uznać należy twierdzenia skarżącego odnoszące się do rozstrzygnięć organów które zapadły przed wyrokiem WSA wydanym w sprawie sygn. akt. VII SA/Wa 655/07, jak również te które są w istocie niedopuszczalną polemika z ustaleniami faktycznymi i poglądami prawnymi wyrażonymi przez WSa w sprawie sygn. akt II OSK 957/06. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest przepis art. 151 ppsa.