VII SA/Wa 480/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi E. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 480/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -po rozpoznaniu odwołania S. i C. M. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2009r., Nr [...], stwierdzającą na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W., nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].05.2006r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. G. i C. M. pozwolenia na przebudowę części strychu celem powiększenia mieszkania nr [...] w budynku przy ul. A. [...] w W., działka nr [...], [...], obręb P. [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].05.2006r., Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...].07.2009r., Wojewoda [...] stwierdził na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W., nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].05.2006r, Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. G. i C. M. pozwolenia na przebudowę części strychu celem powiększenia mieszkania nr [...] w budynku przy ul. A. [...] w W., działka nr [...], [...], obręb P. Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego odwołanie w terminie wnieśli S. i C. M. Po rozpatrzeniu odwołania i dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy przypomniał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Instytucja ta jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 Kpa i może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie nadzorcze jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. -1 - Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa i dochodzi do niego w przypadku, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono lub też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].05.2006r., uznając, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...].09.2003r., Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]). Stosownie do zapisów planu teren, na którym usytuowany jest budynek przy ul. M. w W., przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, w stosunku dla której określono dopuszczalną liczbę kondygnacji nadziemnych - na nie więcej niż 3, z możliwością wprowadzenia czwartej na poddaszu. Wojewoda [...] po dokonaniu analizy projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją stwierdził, że planowana inwestycja, przewiduje powstanie kolejnej kondygnacji (piątej) oraz, że roboty nie stanowią tym samym przebudowy. Powyższe w ocenie organu wojewódzkiego stanowi rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, 2016, z późn. zm.), obowiązującego w dacie wydania decyzji. Analiza projektu budowlanego prowadzi jednak do wniosku, że projektowana przebudowa części strychu, nie zmienia konstrukcji nośnej budynku, ani jego kubatury, zwłaszcza wysokości. Organ zaznaczył, że z projektu budowlanego nie wynika, aby uległa zmianie wysokość kalenicy, a więc również liczba kondygnacji (przekrój A-A, B-B, widok elewacji północno — wschodniej). Organ wojewódzki dokonał analizy ustawowych definicji kondygnacji nadziemnej, kondygnacji i antresoli, odnosząc je jednak do powierzchni -2- projektowanej przebudowy strychu, a nie wysokości. Zasadnicze zmiany polegały przede wszystkim na powstaniu nowych otworów okiennych (w tym okien połaciowych) i przebudowie w tym celu połaci dachowej wraz ze zmianą jej spadku i pokrycia (podniesienie). Analiza projektu budowlanego w przedmiotowej sprawie nie potwierdza także uwag organu dotyczących antresoli. Projekt nie przewidywał tego typu przebudowy górnej części kondygnacji — strychu. Fakt zaprojektowania ściany oddzielających pokój od łazienki stanowi część przebudowy strychu na pomieszczenia mieszkalne. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja jest przebudową w rozumieniu przepisu art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego. Projekt przebudowy zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...].05.2006r., nie przewiduje zmiany kubatury, zwiększenia istniejącej powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Wnioskująca o stwierdzenie nieważności Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wskazuje, że część strychu została zaadaptowana przez inwestorów z naruszeniem prawa, wynikającym z braku jej zgody na adaptację włazu dachowego oraz płaskodachu. W aktach sprawy znajdują się jednak oświadczenia inwestorów z dnia l4.04.2006r., prawidłowo wypełnione, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestionowanie złożonego oświadczenia w postępowaniu nieważnościowym nie może mieć wpływu na badane rozstrzygnięcie. Z pisma Spółdzielni z dnia 4 grudnia 2009r. wynika, że głównym powodem żądania stwierdzenia nieważności jest niezadowolenie lokatora mieszkania nr [...] sąsiadującego z mieszkaniem inwestorów ze sposobu prowadzenia adaptacji. Fakt uciążliwości podczas realizacji inwestycji nie stanowi jednak przesłanki nieważności decyzji administracyjnej. E. F. złożyła skargę na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2009r. - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisu art. 156§1 kpa poprzez przyjęcie że nie zaistniała nadzwyczajna okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].05.2006r. prawa materialnego - art. 36 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie wystąpił brak zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego -3- oraz że wskutek tego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Wojewoda [...] (organ I instancji) słusznie stwierdził, że decyzja Prezydenta W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie braku zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący dla tego obszaru miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje na wymóg kondygnacji nadziemnych w liczbie nie większej niż 3 z możliwością wprowadzenia czwartej kondygnacji na poddaszu. Wykonana przez S. i C. M. przebudowa lokalu mieszkalnego odbywa się na 4-tej kondygnacji poddaszu budynku przy ul. M. [...] w W. i doprowadziła do powstania dodatkowej kondygnacji. A zatem niemożliwa jest taka przebudowa mieszkania aby powstała jeszcze jedna kondygnacja. Zakres prac przeprowadzonych przez inwestorów doprowadził do powstania takiej dodatkowej kondygnacji. Wg skarżącej nie można zgodzić się z decyzją organu odwoławczego, który stwierdza, że mimo utworzenia wewnątrz budynku kolejnej kondygnacji poprzez zabudowę antresoli nie zostało naruszone prawo - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. -4- Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie (m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952). -5- Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006r. (po uprzednim uchyleniu decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność tej decyzji) uznając, iż nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156§1 kpa w szczególności decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd uznał za trafne stanowisko organu, że decyzja z dnia [...].05.2006r. nie narusza w sposób rażący prawa aczkolwiek nie wszystkie przedstawione w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Wojewody [...] argumenty zasługują na uwzględnienie. I tak - w pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do tego, że planowana inwestycja nie jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy -miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji dopuszcza na przedmiotowym obszarze budowę budynków 3 kondygnacyjnych z możliwością realizacji czwartej kondygnacji na poddaszu. Trafne są ustalenia organu odwoławczego co do tego, że inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę nie doprowadzi do powstania dodatkowej - piątej kondygnacji (2 kondygnacji na poddaszu). Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż zaprojektowano przebudowę połaci dachowej z dwóch stron. "Zmieniają się proporcje obciążenia dachu z uwagi na zmianę jego spadków. Zaprojektowano likwidację istniejącego wyłazu na dach a istniejący otwór w stropie wykorzystuje się dla zamontowania schodów drewnianych z dolnego poziomu mieszkania". Dalej - w części opisowej projektu co do "Stropu" projektant wskazał, że "pozostawia się istniejący strop z warstwami wykończeniowymi posadzek". W innym miejscu tego projektu wskazuje się, że projektowana przebudowa poddasza przewiduje zmianę części połaci dachowych od strony północnej i zachodniej stropu. Z dwóch stron przewiduje się osadzenie okien połaciowych w istniejących połaciach dachowych. Od strony północno - wschodniej zaprojektowano przebudowę połaci dachowej przez zmianę spadku dachu i materiału pokrycia. Podniesienie połaci dachowej umożliwi osadzenie przeszkleń i wykonanie wyjścia na taras projektowany na istniejącym dachu nad klatką schodową. Analizując projekt budowlany należy zgodzić się z organem II instancji co do tego, że bezpodstawnie organ I instancji uznał, że -6- projektowana inwestycja spowoduje powstanie na poddaszu dodatkowej kondygnacji. Z opisu rozwiązań projektowych nie wynika ażeby konieczne było wykonywanie dodatkowego stropu a ewentualne położenie na różnych poziomach pomieszczeń łazienki i pokoju (które mają powstać w wyniku przebudowy) nie świadczą o tym, że na poddaszu powstanie nowa kondygnacja. Niezależnie od powyższego i jedynie na marginesie podkreślenia raz jeszcze wymaga, że zadaniem organów administracji było ustalenie czy decyzja Prezydenta W. nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156§1 kpa, w tym wypadku w szczególności wady rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa ma polegać na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W okolicznościach niniejszej sprawy taka "oczywista" sprzeczność nie zaistniała skoro analiza tego samego projektu budowanego przez 2 organy doprowadziła do odmiennych wniosków. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego co do tego, ze organ w postępowaniu nieważnościowym nie może badać prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane zwłaszcza w sytuacji, gdy oświadczenie to jest kwestionowane. W tym zakresie Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił pogląd zawarty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów wojewódzkich m.in. w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19.12.2006r. IISA/Go 306/06 (niepubl.), w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15.03.2006r. VII SA/Wa 1602/05 (niepubl.), w wyroku NSA z dnia 3.04.2007r. II OSK 577/06 (niepubl.) Z taką sytuacją mamy do czynienia w niejszej sprawie. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji właścicielami nieruchomości - działki nr [...], w której miała być realizowana inwestycja w dacie wydawania pozwolenia na budowę byli: Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w 98,60 % oraz szereg właścicieli wymienionych w wypisie z rejestru gruntów. Powyższe - w ocenie Wojewody [...] oznacza, że na omawianej nieruchomości istnieje tzw. duża wspólnota mieszkaniowa w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz.U. nr 80 z 2000r. poz. 903 ze zm.). Wprawdzie brak w aktach sprawy dowodu na powyższe jednakże biorąc pod uwagę, że wspólnoty mieszkaniowe powstają z mocy samego prawa we wszystkich budynkach, w których pierwotny właściciel wydziela poszczególne lokale należało przyjąć, że taka wspólnota -7- występuje w przedmiotowym budynku. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 tej ustawy do podjęcia przez zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. A zatem w niniejszej sprawie prawidłowo złożone oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane przez inwestorów winno być poprzedzone wyrażeniem przez zarząd Wspólnoty zgody na dysponowanie częściami wspólnymi budynku przy czym na wyrażenie takiej zgody zarząd winien uzyskać zgodę właścicieli w formie uchwały. Z akt sprawy nie wynika ażeby przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestorzy dysponowali taką zgodą- wyrażoną przez zarząd wspólnoty. W aktach sprawy znajduje się natomiast umowa zawarta dnia [...] września 2005r. zawierająca zgodę spółdzielni na dokonanie przedmiotowej inwestycji. Biorąc pod uwagę, że udział Spółdzielni [...] w przedmiotowej nieruchomości wynosi ponad 98 % należało - jak trafnie wskazał organ I instancji przyjąć, ze ewentualna uchwala podjęta większością głosów nawet przy sprzeciwie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości udzielałaby zgodę na podjęcie takiej uchwały. Reasumując Sąd uznał, że wprawdzie rozważania Wojewody [...] co do oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem są nieprecyzyjne jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wywody zawarte w skardze a odnoszące się głównie do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji nie zasługują na uwzględnienie a wobec niestwierdzenia w oparciu o art. 134§1 ustawy P.p.s.a także innych naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy skargę należało oddalić. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. -8-