VII SA/Wa 5/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) z siedzibą w (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2012 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] , dalej Stowarzyszenie – utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. ([...]), odmawiające dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie legalności otworu okiennego w ścianie budynku położonego w granicy z działką nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w M. Organ wskazał, że PINB w Powiecie G. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. ([...]), nałożył na współwłaścicieli budynku (I. B., A. C., Gminę Miasto M., J. K., Z. K., A. W., H. K., J. K., P. C., A. C., A. S., M. S.) ww. obowiązek. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Organ przytoczył art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kpa i wskazał, że organizacja społeczna winna wykazać zarówno związek przedmiotowy postępowania dotyczącego innej osoby z celami statutowymi, jak i skonkretyzować interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem do udziału w toczącym się postępowaniu. Dodał, że określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym jej wewnętrzny ustrój. Organ podniósł, że zgodnie z § 7 rozdziału 2 Regulaminu Stowarzyszenia zwykłego "Stowarzyszenie [...]", założono w celu integracji i wspierania osób będących właścicielami nieruchomości w granicach Gminy M. poprzez: a) podejmowanie działań na rzecz popularyzacji historii M. (...), b)podejmowanie działań na rzecz podnoszenia kultury prawnej osób związanych z Gminą M., jako wspólnotą lokalną mieszkańców, w tym upowszechnianie wiedzy o podstawowych prawach i wolnościach przyznanych osobom będącym właścicielami nieruchomości na gruncie obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa oraz upowszechnianie wiedzy o zagrożeniach, jakie dla uprawnień właściciela nieruchomości mogą nieść nieprzemyślane, podejmowane z pominięciem standardów państwa prawnego lub arbitralne działania organów administracji publicznej; c) podejmowanie działań na rzecz ochrony wolności obywatelskich oraz kształtowania racjonalnego ładu przestrzennego, w tym ochrony pozostałości pierwotnego układu urbanistycznego M., w praktyce stosowania prawa przez organy administracji publicznej w konkretnych postępowaniach dotykających interesów zbiorowych społeczności lokalnej Gminy M. lub indywidualnych osób z nią związanych; d) podejmowanie działań na rzecz zapewnienia efektywności poszanowania wszelkich zasad państwa prawnego przez organy administracji publicznej, w tym poszanowania dla własności prywatnej oraz dbałości o mienie publiczne przez organy samorządu gminnego. W ocenie organu, w świetle powyższego nie można stwierdzić, aby za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu przemawiały cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. Postępowanie w sprawie spornego otworu okiennego nie ma związku, ani z kształtowaniem racjonalnego ładu przestrzennego (postępowanie dotyczy bowiem otworu okiennego, a nie całego budynku), ani z ochroną pozostałości pierwotnego układu urbanistycznego M. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Zdaniem organu, Stowarzyszenie nie wykazało prawnie chronionego interesu społecznego, w obronie którego występuje. Nie przedłożyło żadnych dowodów wskazujących na ewentualne zagrożenia interesu społecznego w związku z wydaniem decyzji nakładającej obowiązek zamurowania otworu okiennego. Zasadnie zatem odmówiono dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając w szczególności rażące naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 126 kpa. W ocenie skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia standardów prawa, gdyż ogranicza się do streszczenia postanowienia organu I instancji, przy braku odniesienia się do zażalenia Stowarzyszenia. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że udział w postępowaniu nie mieści się w ramach jego celów statutowych, choć wyraźnie wynika to z § 7 lit. d. Nadto, nieuzasadnione jest twierdzenie, że udziału Stowarzyszenia nie uzasadnia interes społeczny. Stowarzyszenie zarzuciło, że zaskarżone postanowienie nie spełnia elementarnych kryteriów dla przeprowadzenia jego kontroli, a ponadto zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, oraz art. 7 i art. 8 kpa. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2013r. złożonym na rozprawie Stowarzyszenie zmodyfikowało wnioski zawarte w skardze i wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego wskazując na naruszenie przepisów o właściwości tj. art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Na poparcie swego stanowiska Stowarzyszenie powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r. II OSK 525/11, w którym wskazano, że "W razie złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu po zakończeniu postępowania pierwszoistancyjnego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zostało wywołane postępowanie przed organem II instancji". Stowarzyszenie podkreśliło, że organ I instancji to PINB w [...], a nie [...] WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów Skarga Stowarzyszenia [...] nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowił art. 31 § 1 kpa, zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania; 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna może zatem brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie dwie przesłanki: postępowanie to jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz przemawia za tym interes społeczny. Odnośnie pierwszej przesłanki podkreślić trzeba, że uzasadnienie udziału organizacji społecznej w postępowaniu celami statutowymi, musi wynikać z merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Natomiast pojęcie "interesu społecznego" wskazane jako druga z przesłanek uzasadniająca udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, zatem w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie w trybie art. 31 § 1 kpa. Tak więc organizacja społeczna powinna w konkretnej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, innymi słowy, że organizacja występuje w celu ochrony szeroko pojętego interesu zbiorowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności ( por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2464/00, LEX nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) do którego odwołał się organ, podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. W rozpatrywanej sprawie należało podzielić stanowisko organów, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające dopuszczenie Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, o braku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 kpa przesądzał przede wszystkim przedmiot toczącego się postępowania, do którego dopuszczenia domagało się Stowarzyszenie. Postępowanie dotyczyło bowiem legalności otworu okiennego w ścianie budynku przy ul. [...] w M., usytuowanego w granicy z działką sąsiednią. Natomiast z postanowień § 7 rozdziału 2 Regulaminu Stowarzyszenia wynika, że zostało ono założone w celu integracji i wspierania osób będących właścicielami nieruchomości w granicach Gminy M. poprzez: a) podejmowanie działań na rzecz popularyzacji historii M. (...), b) podejmowanie działań na rzecz podnoszenia kultury prawnej osób związanych z Gminą M., jako wspólnotą lokalną mieszkańców, w tym upowszechnianie wiedzy o podstawowych prawach i wolnościach przyznanych osobom będącym właścicielami nieruchomości na gruncie obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa oraz upowszechnianie wiedzy o zagrożeniach, jakie dla uprawnień właściciela nieruchomości mogą nieść nieprzemyślane, podejmowane z pominięciem standardów państwa prawnego lub arbitralne działania organów administracji publicznej; c) podejmowanie działań na rzecz ochrony wolności obywatelskich oraz kształtowania racjonalnego ładu przestrzennego, w tym ochrony pozostałości pierwotnego układu urbanistycznego M., w praktyce stosowania prawa przez organy administracji publicznej w konkretnych postępowaniach dotykających interesów zbiorowych społeczności lokalnej Gminy M. lub indywidualnych osób z nią związanych; d) podejmowanie działań na rzecz zapewnienia efektywności poszanowania wszelkich zasad państwa prawnego przez organy administracji publicznej, w tym poszanowania dla własności prywatnej, oraz dbałości o mienie publiczne przez organy samorządu gminnego. W świetle zapisu lit. c i d § 7 regulaminu nie można przyjąć, że istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) skarżącego Stowarzyszenia. Trudno bowiem dopatrzyć się związku z wymienionymi w nim celami dotyczącymi kształtowania racjonalnego ładu przestrzennego, jak i ochrony pozostałości pierwotnego układu urbanistycznego M., skoro przedmiot postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego dotyczy jedynie zamurowania otworu okiennego w jednym z budynków położonych w M. Podobnie w okolicznościach tej konkretnej, indywidualnej sprawy nie można stwierdzić, że celem Stowarzyszenia jest "zapewnienie efektywności poszanowania wszelkich zasad państwa prawnego przez organy administracji publicznej", bowiem nie prowadzi ono do ochrony interesu zbiorowego właścicieli nieruchomości w granicach Gminy M., co łączy się z kolei bezpośrednio z drugą niezbędną przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to jest wystąpieniem interesu społecznego. Istnienia interesu społecznego Stowarzyszenie nie skonkretyzowało. W tym miejscu wskazać trzeba, że rola Stowarzyszenia w postępowaniu toczącym się w sprawie otworu okiennego nie jest jednoznaczna. Nie bez wpływu pozostaje bowiem fakt, że jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011r. w sprawie VII SA/Wa 1369/11 przedstawiciel Stowarzyszenia R. A. był stroną postępowania toczącego się w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pp. [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego (decyzja Starosty G. z dnia [...] listopada 2010r.), na działce sąsiedniej nr [...], w stosunku do działki nr [...], na której położony jest budynek objęty nakazem zamurowania otworu okiennego. W wyniku złożenia odwołania R. A. i E. A. oraz odwołania J. K. organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2010r. wskazują m.in. na konieczność zbadania legalności przedmiotowego okienka. Stanowisko to podzielił Sąd oddalając skargę. Nie można było zatem przyjąć, że Stowarzyszenie domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie dla zapewnienia szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem, w celu ochrony interesu zbiorowego, co uzasadniałoby spełnienie przesłanki interesu społecznego. W opisanych okolicznościach – zdaniem Sądu – chodzi raczej o formę popierania interesów jednostkowych, a nie zbiorowości właścicieli nieruchomości położonych w granicach gm. M. W konsekwencji, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organów, co do braku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 kpa przemawiających za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Sąd nie dopatrzył się przy tym istotnego naruszenia wskazanych w skardze pozostałych przepisów proceduralnych, a tylko takie ich naruszenie skutkowałoby uchyleniem wydanych rozstrzygnięć. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia przepisów o właściwości tj. art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wbrew argumentacji przedstawionej w piśmie procesowym złożonym na rozprawie nie był kwestionowany fakt, że od decyzji z dnia [...] czerwca 2012r. zostały złożone odwołania (A. S., M. S. oraz J. K.), co oznacza, że postępowanie przed organem II instancji zostało wywołane. Zatem uprawnionym do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia był organ II instancji, to jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosownie do art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie jak wywodził skarżący, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.