VII SA/Wa 503/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2022 r. znak DON.7101.554.2021.ABL-1 w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy oddala skargę Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r., znak: DON.7101.554.2021.ABL-1 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia R.C., na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2021 r., znak WINB-WOA.7721.434.2021.KC, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia 28 października 2021 r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) odmówił R.C. udostępnienia akt sprawy dotyczących zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S.. Organ wskazał, że pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) wpłynęło zawiadomienie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego, znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S. na szkołę tańca "A.". W piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. R.C. oświadczyła, iż swój interes prawny wywodzi ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr [...] przy ul. [...] w S. w związku z przekroczeniem norm hałasu przez działalność "A.". Pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. organ powiatowy poinformował R.C. o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. PINB w [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu, znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż czynności dowodowe nie potwierdziły zastrzeżeń podnoszonych w toku postępowania. Lokal użytkowy przy ul. [...] w S. nie zmienił swojej funkcji, nie przedstawiono również żadnych dowodów na przekroczenie norm w zakresie hałasów lub drgań. Szkoła tańca funkcjonująca w przedmiotowym lokalu nie wpłynęła, w ocenie organu nadzoru budowlanego, na zmianę kwestii bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź na wielkość lub układ obciążeń. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła R.C.. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. Śląski WINB, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w całości. Sprzeciw od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w S.. W dniu 10 czerwca 2019 r. WSA w Gliwicach wydał wyrok w sprawie sygn. akt II SA/GI 657/17 oddalający sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż słusznie organ odwoławczy zastosował instytucję art. 138 § 2 k.p.a., albowiem przeprowadzone przez PINB postępowanie wyjaśniające było niepełne. Wyrok stał się prawomocny w dniu 15 sierpnia 2019 r. W dniu 15 grudnia 2019 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne lokalu przy ul. [...] w S., w którym funkcjonuje szkoła tańca. Ustalono również, iż mieszkanie R.C. nie znajduje się bezpośrednio nad szkołą tańca. Szkoła tańca zlokalizowana jest na 1 piętrze (II kondygnacja), natomiast lokal mieszkalny R. C. usytuowany jest na 3 piętrze (IV kondygnacja). Oznacza to, iż lokal nr [...] nie znajduje się bezpośrednio nad szkołą tańca. Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. F. C. wniosła o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu na prawach strony, z uwagi na posiadane własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nr [...] przy ul. [...] w S.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., odmówił uwzględnienia wniosku wskazując, iż członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu, co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest zwykle spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Jednocześnie wniosek o dopuszczenie do postępowania na prawach strony złożyła M.K., która legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. PINB w [...] dopuścił M. K. do postępowania na prawach strony. W dniu 31 sierpnia 2021 r. PINB wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S.. PINB wskazał, iż zestawienie wcześniejszego sposobu użytkowania lokalu z aktualnym nie daje przesłanek do stwierdzenia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu przy ul. [...] w S. Nie sposób uznać, aby szkoła tańca zmieniała w istotny sposób warunki wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pb, które dotyczą bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego lub ochrony środowiska w porównaniu do wcześniejszego sposobu użytkowania Odwołanie od tej decyzji wniosły R. C. oraz F. C.. Jednocześnie F. C. zakwestionowała wydane przez PINB postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. W odwołaniu R.C. wskazała, iż wbrew twierdzeniom PINB posiada w prowadzonym postępowaniu przymiot strony. W pismach z dnia 18 i 22 października 2021 r. R. C. zwróciła się z prośbą o wyznaczenie terminu zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...] października 2021 r. organ odwoławczy wydał postanowienie o odmowie udostępnienia R. C. akt sprawy oraz decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania R. C. oraz uchyleniu w całości postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2021 r. o odmowie uznania za stronę postępowania F.C.. W postanowieniu z dnia [...] października 2021 r. odmawiającym udostępnienia R. C. akt sprawy organ I instancji wskazał, że w myśl art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Z uwagi na fakt, że R. C. nie została uznana za stronę toczącego się postępowania, nie przysługuje jej, w myśl art. 73 § 1 k.p.a., prawo wglądu w akta sprawy. Zażalenie na to postanowienie wniosła R.C., wskazując, że jest stroną postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] stycznia 2019 r. i wniosła odwołanie od tej decyzji, które zostało rozpoznane przez organ odwoławczy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 stycznia 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że pismami z dnia 18 i 22 października 2021 r. wniesionymi do Śląskiego WINB za pośrednictwem poczty elektronicznej R. C. wystąpiła o wyznaczenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy dotyczącej decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 73 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zobligowany jest, w każdym stadium postępowania, umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Natomiast przepis art. 73 § 1a k.p.a. stanowi, że czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Przywołane w art. 73 § 1 k.p.a. unormowanie statuuje zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, przyznając stronie prawo ich przeglądania w każdym stadium postępowania. Obejmuje ona również prawo do utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach administracyjnych przez ich notowanie, wykonanie odpisów oraz kserokopii dokumentów. Dostęp do akt sprawy posiadają wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 108/21). Organ stwierdził, że R.C. nie była stroną postępowania głównego, w której wydano decyzję PINB w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego, zlokalizowanego na pierwszym piętrze, w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S.. R.C. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...], na trzecim piętrze, przy ul. [...] w S.. Lokal nr [...] nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie lokalu użytkowego, gdyż oddzielony jest od niego jedną kondygnacją mieszkalną. Członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym spółdzielczym prawem do lokalu, co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest zwykle spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd). Zwraca się przy tym jednak uwagę, że członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu (por. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2014 r" sygn. akt II SA/Lu 874/13, LEX nr 1531476). Uznanie członka spółdzielni za stronę postępowania administracyjnego wymaga zatem istnienia indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnego lokalu spółdzielcy. W związku z powyższym ustalono, że R. C. nie posiada interesu prawnego do występowania jako strona w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego przy ul. [...] w S.. Powyższe potwierdził również Śląski WINB, który decyzją z dnia 28 października 2021 r., m.in. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania R. C. wskazując, że "Pani R. C. nie jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W sprawie posiada ona interes faktyczny, tj. jest zainteresowana rozstrzygnięciem, nie posiadając jednocześnie interesu prawnego, niezbędnego dla uznania jej za stronę postępowania". W świetle powyższych ustaleń, należało odmówić, R. C., udostępnienia akt sprawy dotyczących decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wskazany przepis ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 lipca 2021 r., II SAB/OI 46/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 43/21). Organ odwoławczy wskazał, że pomimo, iż podania R. C. z dnia 18 i 22 października 2021 r., wniesione za pośrednictwem poczty elektronicznej, nie zostały złożone w sposób określony w art. 63 § 1 k.p.a. (ponieważ nie zostały przez nią podpisane), to jednak należy przyjąć, że brak podpisu został usunięty poprzez własnoręczne podpisane przez R. C. zażalenia, w którym ponownie wnosi o udostępnienie akt sprawy. Ponadto ze względu na ekonomikę procesową, bowiem w przypadku ponownego rozpatrywania przez organ wojewódzki ww. sprawy, zapadłoby takie samo rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia R. C. akt sprawy, należało utrzymać w mocy postanowienie organu wojewódzkiego z dnia 28 października 2021 r. odmawiające wnioskodawczyni udostępnienia akt sprawy. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła R. C., wnosząc o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem prawa i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z treści tych przepisów wynika, że prawo do domagania się od organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia akt sprawy, umożliwienia sporządzania z akt notatek, kopii lub odpisów oraz uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przysługuje stronie tego postępowania. Przedmiotowa sprawa dotyczy dostępu do akt sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w której organ ten wydał w dniu [...] sierpnia 2021 r. decyzję nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S.. Odwołania od tej decyzji wniosły F. C. i R. C.. Odwołujące się nie zostały uznane za strony postępowania przez organ I instancji. Z rozdzielnika decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. wynika, że została ona doręczona R. C. jedynie do wiadomości. W toku postępowania odwoławczego R.C. pismami z dnia 18 i 22 października 2021 r., wniesionymi do Śląskiego WINB za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpiła o wyznaczenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy dotyczącej decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. W dniu [...] października 2021 r. organ odwoławczy wydał postanowienie o odmowie udostępnienia R. C. akt sprawy oraz decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania R. C. oraz uchyleniu w całości postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2021 r. o odmowie uznania za stronę postępowania F.C.. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że R.C. nie ma przymiotu strony postępowania, albowiem sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego znajdującego się na 1 piętrze budynku (II kondygnacja), zaś lokal mieszkalny R. C. nr [...] znajduje się na 3 piętrze (IV kondygnacja). Skoro sporny lokal użytkowy i lokal nr [...] oddzielone są jedną kondygnacją, to nie można uznać, że lokal R. C. znajduje się w obszarze oddziaływania spornego lokalu użytkowego wykorzystywanego przez szkołę tańca. Organ stwierdził, że jego obowiązkiem było ponowne prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i ocena czy osoby, które były traktowane jako strony postępowania nadal nimi są. W przypadku R. C. organ uznał, że jednak nie posiada ona przymiotu strony, natomiast uznał za strony postępowania osoby, którym przysługują prawa do lokali znajdujących się na 2 piętrze budynku (III kondygnacja), bezpośrednio nas szkołą tańca. W związku z tym, że – zgodnie z art. 73 k.p.a. – prawo do domagania się od organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia akt sprawy, umożliwienia sporządzania z akt notatek, kopii lub odpisów oraz uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przysługuje stronie tego postępowania, a R.C. nie została uznana przez Śląskiego WINB w decyzji z dnia 28 października 2021 r. za stronę tego postępowania, to prawidłowo organ odmówił jej udostępnienia akt sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przepis art. 73 k.p.a. nie jest podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania (zob. wyroki NSA: z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, z 7 marca 2018 r., II GSK 3460/17, z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1589/17, z 3 września 2020 r., II GSK 2957/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo zatem organ uznał w zaskarżonym postanowieniu, że skoro R. C. nie przysługiwał przymiot strony tego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., to nie mogła ona korzystać z prawa przewidzianego w art. 73 k.p.a. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. (w wersji obowiązującej od dnia 5 października 2021 r.) stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że pomimo, iż podania R. C. z dnia 18 i 22 października 2021 r., wniesione za pośrednictwem poczty elektronicznej, nie zostały złożone w sposób określony w art. 63 § 1 k.p.a., to jednak należy przyjąć, że brak podpisu został usunięty poprzez własnoręczne podpisanie przez R. C. zażalenia, w którym ponownie wnosi o udostępnienie akt sprawy. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.