VII SA/Wa 506/21

Dnia 7 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu I.S. N i N.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. S.N. i N. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu I. S.-N. oraz N.K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...], wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r., skorygowanym i uzupełnionym w dniu [...] lipca 2020 r., [...]lipca 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r., wnieśli o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie (dobudowa ryzalitu na elewacji frontowej) budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] i [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] [...]. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Zarząd [...] [...] (dalej: "Zarząd", "organ I instancji"), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 - dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817) oraz § 17 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...] ze zm.), ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. J.D. oraz M. D. zarzucając naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności brak oceny wcześniej wydanej decyzji w tej sprawie, tj. decyzji Zarządu z dnia [...] września 2018 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji; - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez brak faktycznego uzasadnienia dla rozszerzenia obszaru analizowanego, w oparciu o który ustalono parametr wielkości powierzchni zabudowy; - § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a okoliczność ta nie wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Ponadto odwołujący się wskazali, że decyzja organu I instancji nie zawiera prawidłowego załącznika nr 2a, tj. wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób nieprawidłowy, a najistotniejszym błędem organu I instancji było wyznaczenie obszaru analizowanego od sześciokrotności do nawet ośmiokrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Po rozpatrzeniu odwołania, SKO w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), uchyliło decyzję Zarządu z dnia [...] września 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odwołując się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało na wymogi warunkujące możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy podkreślając, że wydaje się ją dla inwestycji niezrealizowanych (przyszłych) oraz samowoli budowlanych legalizowanych w trybie art. 48, 49b i 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej: P.b.). Organ wyjaśnił, że postępowanie z wniosku z dnia 9 grudnia 2019 r. dotyczy inwestycji już zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2019 r., a wystąpienie o nową decyzję o warunkach zabudowy ma na celu legalizację samowoli budowlanej. Zaznaczył przy tym, że w aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nakazującej skarżącym rozbiórkę części obiektu budowlanego tj. dobudowanego ryzalitu od strony północno-wschodniej (elewacja frontowa) do czasu rozpatrzenia przez WSA w Warszawie skargi na decyzję Wojewody [...]uchylającą decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i umarzającą postępowanie organu I instancji. Kolegium podniosło, że jak wskazał organ I instancji niniejsze postępowanie ma charakter postępowania naprawczego, zgodnie z ww. postanowieniem o zawieszeniu postepowania z dnia [...] czerwca 2020 r. Niemniej jednak takiego postanowienia w aktach sprawy brak, ale i tak nie sposób byłoby uznać, że podstawą prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być postanowienie organu nadzoru budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wyjaśnił, w jakim trybie postępowanie legalizacyjne jest prowadzone przed organami nadzoru budowlanego, a jest to kwestia kluczowa bowiem determinuje, czy możliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, czy też takiej możliwości brak. Dalej Kolegium wyjaśniło, że postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 P.b. nie daje podstaw do żądania przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu naprawczym nie jest dopuszczalne stosowanie analogii z art. 48 ust. 2 pkt b P.b., bowiem przepis ten odnosi się do legalizacji samowoli budowlanej. W sytuacji natomiast, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nieostatecznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie można uznać, że był realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis ww. art. 48. Zdaniem SKO nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji, bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując SKO stwierdziło, że organ I instancji w ramach przysługujących mu kompetencji, winien ustalić, czy organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie legalizacyjne, czy też postępowanie naprawcze. W przypadku postępowania legalizacyjnego istotne będzie zbadanie postanowienia w zakresie nałożenia określonych obowiązków na inwestora, natomiast w sytuacji postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 - 51 P.b. brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy o akta postępowania organu nadzoru budowlanego i w zależności od ich analizy stwierdzi, czy są podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, czy też takich podstaw brak. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący wnieśli sprzeciw od decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2021 r., zarzucając jej naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, wystarczającego w okolicznościach sprawy, do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz uznanie, iż postepowanie przed organem I instancji posiada wady kwalifikowane jako istotne i rażące braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego; - art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się od obowiązku organu odwoławczego w zakresie pełnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przy braku istotnych wad materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji; - art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 50-51 P.b. oraz art. 59 i art. 61 u.p.z.p poprzez przyjęcie i narzucenie organowi I instancji błędnej interpretacji norm prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji, zaskarżonej sprzeciwem. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że uzasadnienie decyzji Kolegium jest wewnętrznie sprzeczne i niespójne, a wytyczne dla organu I instancji w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego nie wykraczają poza możliwości samego organu odwoławczego, wynikające z unormowania art. 136 k.p.a. Ponadto dokonana przez SKO wykładania przepisów Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym godzi w konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa i nie znajduje uzasadnienia wśród dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżących kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu - powiększenie ryzalitu - został złożony w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem naprawczym. Wybudowanie części budynku (ryzalitu) na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (o czym inwestor nie miał wiedzy), następnie uchylonego z uwagi na fakt zrealizowania robót, stanowi "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 P.b., różny od budowy bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 P.b.). W tych tzw. "innych przypadkach" legalizacja wykonanych już robót budowlanych następuje w trybie art. 51 P.b. Tryb ten polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby zrealizowane roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 P.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, w tym od niego zupełnie niezależnych, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślili, że zgodności z prawem w znaczeniu powyższego przepisu, to także zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących w sprawie brak było podstaw do oceny, że postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone było wadami uniemożliwiającymi Kolegium wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego Odpowiadając na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 25 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. 2019 r. uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą, co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji, albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył w sposób bezpośredni art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji podano konieczność wyjaśnienia w jakim trybie (art. 50 – 51, bądź art. 48, 49b Prawa budowlanego) organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie, bowiem jest to zasadnicza kwestia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, jako że determinuje ocenę, czy możliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, czy też takiej możliwości brak. Organ II instancji nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, jego zdaniem ustaleń. W ocenie Sądu miał on możliwość ustalić w jakim trybie organ nadzoru budowlanego prowadzi w sprawie postępowanie w związku z inwestycją zrealizowaną przez skarżących, na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. O tej ostatniej okoliczności Kolegium miało zresztą wiedzę, co wynika z akt sprawy, a także ze stwierdzenia zawartego na str. 4 decyzji organu: "gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nieostatecznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie można uznać, że był realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego". Organ mógł zwrócić się w tej sprawie do skarżących, bądź organów nadzoru budowlanego. Mógł również zlecić dokonanie określonych czynności dowodowych organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Całkiem niezrozumiałe jest więc uchylenie tylko z tego powodu decyzji organu I instancji. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji, Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która jest sanowana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 – 51 P.b. budowlanego, bowiem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje zasadę, że decyzję o warunkach zabudowy – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wydaje się dla obiektu mającego powstać lub dla obiektu już istniejącego, którego sposób użytkowania może ulec zmianie. Kolegium określiło zatem wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę. Jakkolwiek ocena decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. winna, co do zasady dotyczyć prawidłowości zastosowania przepisu kasacyjnego, to nie sposób pominąć, że jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21 – publ. Cbosa). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Słusznie zauważa się w najnowszym orzecznictwie, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd ten "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Wobec powyższego, odnosząc się do kwestii materialnopranych, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium (str. 5 decyzji), że w sytuacji postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 – 51 P.b. brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 i 51 P.b. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 10 września 2019 r., II OSK 3516/18, LEX nr 2739784). Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 P.b. jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wskazywana "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (por. wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, LEX nr 1219261). Zdaniem Sądu zrealizowanie inwestycji, w kształcie określonym przez inwestora, nie stoi na przeszkodzie ubieganiu się przezeń o ustalenie warunków zabudowy dla tego przedsięwzięcia. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które w toku postępowania legalizacyjnego uzyskają decyzję o warunkach zabudowy od tych, które wykonają rozbiórkę wybudowanego samowolnie obiektu i ubiegać się będą o pozwolenie na budowę w oparciu o tę decyzję. Jest zaś poza sporem, że w świetle brzmienia art. 28 P.b. i ukształtowanym na jego tle orzecznictwem, decyzja o pozwoleniu na budowę dla takiej inwestycji może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowalnych. Z tej przyczyny Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że nie jest dopuszczalne, by w takiej sytuacji inwestor inicjował postępowanie, co do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 568/18 – publ. Cbosa). Wykładnia prezentowana przez Kolegium wydaje się odbiegać od stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyrokach z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08 oraz z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06 (ten ostatni wyrok powołuje zresztą Kolegium), który jakkolwiek orzekał w związku w pytaniami prawnymi odnoszącymi się do postępowania legalizacyjnego, w każdym ze wskazanych wyżej wyroków odwoływał się do właściwego rozumienia zasady równości i sprawiedliwości społecznej w aspekcie niedopuszczalnego różnicowania sytuacji prawnej inwestorów, determinowanymi przyczynami od nich niezależnymi (obowiązywania lub nie na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jak wskazał ponadto Trybunał decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. W ocenie Sądu, taka kategoryzacja decyzji o warunkach zabudowy, nie wyklucza ubiegania się o jej uzyskanie pomimo rozpoczęcia (a nawet ukończenia) budowy, niezależnie od toczącego się postępowania legalizacyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy podejmie czynności procesowe w celu ustalenia stanu faktycznego w zakresie koniecznym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uwzględniając, że samo tylko ustalenie w jakim trybie proceduje organ nadzoru budowlanego, na które wskazał w zaskarżonej decyzji, nie może być powodem decyzji kasatoryjnej. Dodatkowo, mając na uwadze, że warunkiem wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest to, że wniosek dotyczyć będzie innej (nie tej samej) inwestycji, organ odwoławczy ustali, czy nie zachodzi tożsamość prowadzonej sprawy ze sprawą już ostatecznie zakończoną decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] ustalającą szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] przy ul. [...]w [...]. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.