VII SA/Wa 508/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. G. i P. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. G. i P. O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. i T. K. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej w [...]. W dniu [...] maja 2013 skarżący – J. G. i P. O. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. oraz o wstrzymanie jej wykonania. Wniosek o wznowienie oparto na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że jako strona bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Po wznowieniu postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Skarżący złożyli wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. w trybie art. 111 k.p.a. zarzucając brak odniesienia do podniesionych zastrzeżeń wobec decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił uzupełnienia decyzji. W tej sytuacji, skarżący złożyli odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., które zostało uwzględnione przez organ odwoławczy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, że organ powinien rozpoznać w pierwszej kolejności wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia [...] marca 2013 r. Rozstrzygnięcie to zakwestionowali skarżący wnosząc zażalenie do Wojewody [...]. Rozpatrując sprawę wstrzymania ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2013 r., na skutek wniesionego zażalenia, Wojewoda [...] przytaczając treść art. 152 § 1 i § 2 k.p.a. wskazał, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczność ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przechodząc do analizy okoliczności niniejszej sprawy, organ podał, iż skarżący sąsiadują z działką nr ewid. [...] należącą do inwestorów – T. i T. K. We wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia powołują się na okoliczność nie brania udziału bez własnej winy w tym postępowaniu. Wojewoda [...] wskazał dalej na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący we wniosku podnosili: sąsiedztwo nieruchomości, spadek wartości nieruchomości, brak możliwości rozpatrzenia i złożenia wniosków do budowy, które w ocenie organu nie są okolicznościami uprawdopodabniającymi występowanie po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z położeniem nieruchomości w obszarze oddziaływania spornego obiektu. (art. 3 pkt 20 ). Skarżący nie posiadają interesu prawnego a jedynie interes faktyczny. Organ wskazał ponadto, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że w sytuacji gdy nie zachodzi prawdopodobieństwo posiadania przez osobę domagającą się wznowienia postępowania przymiotu strony, organ wydając postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nie musi rozważać dalszych okoliczności związanych z merytoryczną oceną decyzji ostatecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Wojewody [...], skarżący – J. G. i P. O. wnieśli o uchylenie przedmiotowego postanowienia. Podnieśli, że organy pominęły fakt złożenia przez nich zastrzeżeń dotyczących naruszenia ich prawa własności i dóbr osobistych oraz równego traktowania stron postępowania, wskazali na naruszenie art. 32 i 64 Konstytucji RP. Stwierdzili, że projekt architektoniczny przewiduje wykorzystanie studzienki ściekowej do odprowadzania ścieków ze spornego budynku, która znajduje się na ich nieruchomości i jest ich własnością, ponadto projekt przewiduje usunięcie betonowej podpory gruntu, zlokalizowanej tuż przy granicy ich działki, która zapobiega osuwaniu się ziemi na ich działce. Wskazali wyroki sądów administracyjnych na potwierdzenie faktu istnienia orzecznictwa sądowego, które w podobnych sytuacjach rozstrzygało na korzyść właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. Starosta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej w [...]. Kontrolowane postanowienie zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie organu I instancji odmownie załatwiające ich wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Materialnoprawną podstawę tego orzeczenia stanowi przepis art. 152 k.p.a. Zaskarżone postępowanie zostało wydane po wznowieniu postępowania, bowiem skarżący wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. powołując się na przesłanki uregulowane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazali przy tym, że są właścicielami działki o nr ewid. [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu a nie zostali uwzględnieni jako strona postępowania. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja procesowa uregulowana w przytoczonym przepisie, służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami jakie może ona ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji. Jednakże zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia (na wniosek lub z urzędu) prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonana w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu. Podkreślić przy tym trzeba, co trafnie wskazał organ, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ winien natomiast wziąć pod uwagę te okoliczności faktyczne i prawne, które dostępne są na tym etapie postępowania, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Należy także zaznaczyć, iż wstrzymanie nie jest pozostawione uznaniu organu, choć jego przesłanki są wskazane w drodze pojęć niedookreślonych. Z treści art. 152 k.p.a. wynika jednoznacznie, że jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania, organ ma obowiązek wstrzymania wykonania takiej decyzji. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10 (Lex nr 1071256). W wyroku tym NSA stwierdził nadto, że "Nieco inaczej wygląda sytuacja, gdy strona domaga się wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z powołaniem się na okoliczność niebrania bez własnej winy udziału w sprawie. W takim wypadku badanie istnienia przesłanki wznowieniowej następuje już po wznowieniu postępowania w sprawie. Nie oznacza to jednak, że w takim stanie rzeczy dochodzi do obligatoryjnego zastosowania regulacji z art. 152 § 1 k.p.a. W dalszym ciągu obowiązkiem organu jest nie tylko rozważenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ale i prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanki w postaci posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, ze względu na jej własny interes prawny. W razie gdy nie zachodzi prawdopodobieństwo posiadania przez osobę domagającą się wznowienia postępowania takiego przymiotu, organ nie musi rozważać dalszych okoliczności związanych z merytoryczną oceną decyzji ostatecznej." Dodać w końcu trzeba, iż interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (tak m. in. WSA w Warszawie w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/11, Lex nr 1155904). Zaznaczyć należy również, iż wydanie postanowienia o wznowieniu w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. nie przesądza wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej. Nie może więc wpłynąć na zastosowanie instytucji przewidzianej w ww. art. 152 k.p.a. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a tak jest w tym przypadku), ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego ten wniosek (w przypadkach wątpliwych, nieoczywistych), może mieć miejsce jedynie w kolejnej fazie tego postępowania nadzwyczajnego, tj. w fazie rozpoznawczej, po wydaniu postanowienia o wznowieniu Ustalając prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania, organ mógł zatem poprzestać tylko na dokonaniu wstępnej analizy, czy przesłanki te w sprawie występują. W przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazuje, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w istocie wstępna ocena organu polega na ustaleniu na podstawie materiału dowodowego pozostającego wówczas w jego dyspozycji, czy osoba ta posiada interes prawny. Ustalenie interesu prawnego osoby w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę musi zaś uwzględniać regulację szczególną jaką jest przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stąd też w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] badając, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, miał pełne podstawy ku temu, aby zająć się przymiotem strony wnioskodawcy. Ustalając wstępnie, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, nie obejmuje działki skarżących o nr ewid. [...], mógł przyjąć, iż nie ma podstaw do zastosowania ww. art. 152. Jednocześnie, Sąd zauważa, iż wstępna ocena dokonana przez Wojewodę [...] na potrzeby ustalenia interesu prawnego skarżących, jest prawidłowa. Należy mieć na uwadze, że sporna inwestycja dotyczy już istniejącego w granicy działki skarżących budynku mieszkalnego. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu, organ ten słusznie stwierdził, że okoliczności sprawy (poddane wstępnej ocenie) nie dają podstaw do uznania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.