VII SA/Wa 509/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (sprawozdawca), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant referent Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi C. J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana C. J. F. (dalej także "Skarżący"), od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowego i budynku magazynowo - dystrybucyjnego mięsa i wędlin wraz dzieleniem drobiu i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018r. Do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. Sp. z o.o. w W., obejmującej: budynek biurowy i budynek magazynowo - dystrybucyjny mięsa i wędlin wraz z dzieleniem drobiu i zagospodarowaniem terenu, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. S. w W. W dniu 7 marca 2018 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek Pana A. F., reprezentującego C. J. F., o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r. Postanowieniem nr [...] z[...] marca 2018 r.. Prezydent [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. ostateczną decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r. Następnie, organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z [...] lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla P. Sp. z o.o., obejmującej: budynek biurowy i budynek magazynowo - dystrybucyjny mięsa i wędlin wraz z dzieleniem drobiu i zagospodarowaniem terenu, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. S. w W. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że swój interes prawny w postępowaniu wznowieniowym wnioskodawca wywodził z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowalne, uważając że jego działka ew. nr [...] w obrębie [...] ul. S. w W., sąsiadująca z działką objętą inwestycją, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. W toku postępowania zakończonego decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach ustalania stron postępowania nie uznał jednak żadnego z sąsiadów za stronę, ponieważ jak wynikało z akt sprawy, obszar oddziaływania planowanej inwestycji w całości mieści się na działce inwestora - [...] w obrębie [...]. Stanowisko takie podtrzymał Prezydent [...], uznając że w przedmiotowej sprawie Pan C. J. F. nie posiada przymiotu strony, a co za tym idzie przesłanka wznowieniowa, na którą się powołuje nie ma zastosowania. Od powyższej decyzji, odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł Pan A. F., reprezentujący Pana C. J. F.  Rozpoznając odwołanie, Wojewoda [...] przypomniał, że Skarżący oparł swój wniosek o wznowienie postępowania o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uważając, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a pomimo tego został w nim pominięty. Wobec tego ww. Wojewoda podkreślił, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych. Zdaniem Wojewody [...], organ pierwszej instancji zasadnie wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po czym prawidłowo odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z [...] lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, wskazując, iż sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja automatycznie, nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie Skarżącego, gdyż musi on wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, które dają możliwość konkretnemu podmiotowi dochodzenia swoich spraw w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy zauważył, że nieruchomość należąca do Pana C. J. F., stanowiąca działkę o nr ew. [...] z obrębu [...], położona jest przy ul. S. w W. Sporny budynek został zaprojektowany w sposób zapewniający minimum 3,3 m. odległości (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) od granicy z sąsiednią działką. W ocenie Wojewody, nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.). Projektowany budynek znajduje się ok. 60 m od budynku Pana C. J. F. Zachowane zostały także warunki określone w: § 18 i § 19 ww. rozporządzenia (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobył ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Organ odwoławczy zważył, że potwierdzenie powyższych tez znajduje się w projekcie budowlanym i oświadczeniach projektanta i sprawdzającego o wykonaniu projektu budowlanego w zgodności z przepisami prawa. Projektowana inwestycja nie ogranicza również możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów w sposób stały. Zamierzenie inwestycyjne zostało zaprojektowane w sposób niepowodujący zagrożeń i uciążliwości dla działki Wnioskodawcy, określonych w przepisach odrębnych (§ 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, a jej realizacja nie spowoduje ponadto uciążliwości, w postaci szkodliwego promieniowania i oddziaływania pół elektromagnetycznych, hałasu i drgań (wibracji); zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia gruntu i wód; powodzi i zalewania wodami opadowymi; osuwania gruntu, lawiny skalnej i śnieżnej i szkód spowodowanych działalnością górniczą (§ 11 ust. 2 pkt 1-7 ww. rozporządzenia). Wojewoda [...] podkreślił ponadto, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., o warunkach zabudowy. Jak natomiast wynika z pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z [...] października 2015 r. znak: [...], budowa przedmiotowej inwestycji, nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie przed jego realizacją nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu odwoławczego, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy odczytywać w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Tymczasem organ odwoławczy uznał, że w podnoszone w przedmiotowej sprawie przez wnioskodawcę okoliczności świadczą jedynie o typowym interesie faktycznym, nie znajdując jednak oparcia w skonkretyzowanych przepisach prawa materialnego, który powodowałyby wprowadzenie ograniczeń w nieruchomość należącą do Skarżącego. Wojewoda [...] wskazał również, że wytwarzanie hałasu, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, śmiecenie czy nieprzyjemny zapach należą do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto organ wojewódzki nadmienił, iż żaden przepis prawa budowlanego nie uzależnia wydania pozwolenia na realizację budynku od tego, by budynek znajdujący się na sąsiedniej działce nie zmniejszył swej wartości. Organ odwoławczy uznał również, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższą decyzją Wojewody [...] nie zgodził się Pan C. J. F., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzuca ww. decyzji: 1) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak też naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 i 6 k.p.a. – polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym zastosowaniu – co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, iż nie zostały spełnione przesłanki ww. norm, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianych przepisów, w szczególności w zestawieniu z materiałem zgormadzonym przez organ oraz materiałem i stanowiskiem zaoferowanym przez Skarżącego winna doprowadzić organ do wniosku, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne w tym nowe dowody nieznane organowi, który wydał decyzję, jak też decyzja stanowiąca naczelne tło sprawy, tj. pozwolenie na budowę budynku biurowego i budynku magazynowo - dystrybucyjnego mięsa i wędlin wraz z dzieleniem drobiu i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. – wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 2) Naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne – polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym zastosowaniu – co doprowadziło do błędnego uznania zarówno przez organ pierwszego stopnia, jak też przez organ drugiego stopnia, że Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie wskazanych norm prowadzi do wniosku przeciwnego co miało bardzo istotny wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez organy, albowiem doprowadziło w konsekwencji do uniemożliwienia stronie uczestniczenia w postępowaniu; 3) Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art., 107 § 3 k.p.a. - polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym zastosowaniu – co skutkowało niedokonaniem przez oba organy ustalenia stanu faktycznego dotyczącego możliwości zagospodarowania działki będącej przedmiotem spornej decyzji, na etapie przed wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę oraz po jej wydaniu pomimo występowania przesłanek dających w sposób oczywisty asumpt do podjęcia przez organ stosownych czynności w tym zakresie; 4) Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. – polegające na nieprawidłowej wykładni omawianych norm i w konsekwencji ich nieprawidłowym zastosowaniu – co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego przez organy, w zakresie obowiązku uzyskania dla zamierzenia budowlanego objętego decyzją organu – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak też polegało na sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia w sposób nieodpowiadający wymogom oraz niepozwalający na kontrolę prawidłowości orzeczenia; 5) Naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. - co ostatecznie skutkowało naruszeniem art. 151 § 1 k.p.a. polegającym na nieprawidłowej wykładni omawianego przepisu, przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, i jego nieprawidłowym zastosowaniu polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, pomimo wykazania przez wnioskodawcę w toku wznowionego postępowania istnienia ewidentnych podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i pkt 6 k.p.a. Dodatkowo z ostrożności procesowej strona skarżąca zgłasza również wystąpienie w sprawie naruszenia art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1 - 3, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni przez organ pierwszego stopnia, a za nim organ drugiego stopnia, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż inwestor w zakresie głównym związanym z przedmiotową sprawą tj. pozwolenia na budowę budynku biurowego i budynku magazynowo - dystrybucyjnego mięsa i wędlin wraz z dzieleniem drobiu i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. – dopełnił ciążący na nim obowiązek złożenia dokumentów wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa subsumpcja okoliczności faktycznych do obowiązujących norm prawnych wskazuje wprost na sytuację przeciwną – co ostatecznie doprowadziło do niezasadnego wydania przez organ pozwolenia na budowę, a która to kwestia pozostaje w bezpośrednim związku i wpływa na sytuację Skarżącego, w tym ma znaczenie dla oceny okoliczności dopuszczenia strony do udziału w postępowaniu oraz ma znaczenie w zakresie związanym z zaskarżoną w sprawie decyzją. W związku z powyższym Skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...], a także utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że swoje stanowisko co do braku statusu strony organy oparły przede wszystkim na rzekomo mającym w tym zakresie zastosowanie stanowisku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonym w piśmie z dnia 27 października 2015r., znak: [...], które to jednak stanowisko jak wynika wprost z pisma Ministra Środowiska z dnia 13 lipca 2018r. znak: [...],[...], nie jest wiążące w sprawie i nie może stanowić podstawy do rozstrzygania spraw przez organy administracyjne orzekające w sprawach indywidualnych. W świetle powyższego, zdaniem Skarżącego wprost sprzeczne z prawem jest ograniczenie mu prawa uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, co potwierdza naruszenie przepisów wskazanych w petitum skargi, w szczególności w zestawieniu z materiałem dowodowym złożonym przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego toczącego się przed organem pierwszego stopnia, tj. opinią mgr inż. arch. W. K. – rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej. Dalej Skarżący stwierdza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę dopuścił się naruszenia obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast zarówno organ pierwszego stopnia, jak też organ drugiego stopnia orzekając w sprawie nie dopełnili ciążących na nich w tym postępowaniu obowiązków. Żaden z tych organów nie dokonał bowiem pełnej, a przy tym niezbędnej (z uwagi na podnoszone w toku postępowania zastrzeżenia) oceny, o czym wprost świadczą uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jak też na wystąpienie rzeczonych uchybień wskazuje oparcie się przez organy obu instancji na stanowisku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które w tej sprawie nie ma charakteru aktu dającego podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Skarżącego, organ drugiego stopnia nie odniósł się w ogóle do podniesionych w odwołaniu argumentów i poprzestał jedynie na ogólnym i lakonicznym przyjęciu za prawidłowe stanowiska organu pierwszej instancji. Organ uczynił tak pomimo wskazanych okoliczności wpływających na ocenę zarówno w kontekście statusu Skarżącego w postępowaniu, jak też w zakresie związanym z wadami wydanego pozwalnia na budowę, które w obszarze własnych kompetencji organ winien zbadać z urzędu, niezależnie od ostatecznego statusu Skarżącego w tym postępowaniu, w szczególności, że informacje przekazane przez wnioskodawcę mają istotny wpływ na realizację inwestycji na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddana została decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], którą utrzymana w mocy została decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., odmawiająca uchylenia decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowego i budynku magazynowo - dystrybucyjnego mięsa i wędlin wraz dzieleniem drobiu i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. W przekonaniu Wojewody [...] oraz Prezydenta [...], Pan C. J. F., jako właściciel działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W., nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na ww. budowę, albowiem projektowana inwestycja swym zakresem oddziaływania nie wykraczała poza granice działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. w W. Tym samym, zdaniem organów, Skarżący nie był także uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Zarzuty Skarżącego ujęte w odwołaniu i następnie wyartykułowane w skardze do tutejszego Sądu, koncentrują się w istocie rzeczy na kwestii wadliwości decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę, jako wydanej bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, której konieczności uzyskania nie mogło przesądzać stanowisko wyrażone w pismach Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 27 października 2015 r. i 13 lipca 2018 r. W ocenie Skarżącego, w zatwierdzonym ostateczną decyzją projekcie budowlanym brak jest faktycznej analizy oddziaływania planowanego obiektu. Tymczasem, w sporządzonej na zlecenie Skarżącego opinii mgr inż. arch. W. K., podnoszone są wątpliwości, czy faktycznie w inwestycji nie będzie prowadzona działalność produkcyjna (dzielenia mięsa), i że rzeczywisty rozmiar przedsięwzięcia może obejmować skalę produkcji większą niż do 50 ton rocznie. To też według autora skargi spowoduje oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, w tym Skarżącego, począwszy od wzmożonego ruchu pojazdów, wywołany tym hałas, emisję zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych. Skarżący podnosi również, że w projekcie nie został opisany proces technologiczny, w tym np. sposób wykorzystania instalacji czy postępowania z odpadami, które powstawać będą w wyniku możliwej produkcji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znajduje w materiale dowodowym jakichkolwiek podstaw, do uwzględnienia argumentacji Skarżącego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. zatwierdzony został projekt budowlany i wydane pozwolenie na budowę przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa budynku biurowego i budynku magazynowo - dystrybucyjnego mięsa i wędlin wraz z dzieleniem drobiu i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. S. w W. (obiekt kategorii XVI i XVII)". Niemniej jednak, jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, przedmiotem inwestycji jest budowa budynku magazynowo - dystrybucyjnego mięsa i wędlin (etap I) oraz budynku biurowego (etap II). Kluczowe znaczenie w świetle zarzutów strony ma wskazanie w projekcie, że inwestor ostatecznie odstąpił od realizacji w przedmiotowym obiekcie funkcji przemysłowej związanej z dzieleniem drobiu/rozbiorem mięsa drobiowego (zob. opis przedmiotu inwestycji - Projekt Zagospodarowania Terenu, str. 7; opis przedmiotu inwestycji - Tom I Projektu Budowlanego / Architektura, str. 5). Na okoliczność rezygnacji przez inwestora z ww. funkcji przedsięwzięcia wskazuje również autor opinii przedłożonej przez Skarżącego w toku postępowania (mgr inż. arch. W. K.), zaznaczając jednak, że tytuł dokumentacji projektowej oraz jej wskazanie we wszystkich "tabelkach wszystkich rysunków projektu" może sugerować zupełnie odmienne zamierzenie projektodawcy. W ocenie Sądu, zakres zatwierdzonych robot budowlanych odkreślony jest przede wszystkim w projekcie budowlanym, a nie we wniosku o pozwolenie na budowę, czy w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W przekonaniu tutejszego Sądu, przesądzające w sprawie jest tak stanowcze i wyraźne oświadczenie autorów projektu w zatwierdzonej dokumentacji. W tych okolicznościach nie sposób dopatrzyć się nieprawidłowości w rzeczonym projekcie budowlanym, co do braku szczegółowego opisu przebiegu procesu technologicznego przemysłowej rozbiórki drobiu, na co uwagę zwraca rzeczoznawca W. K., której notabene nigdy nie przewidywał ani poprzedni, ani też obecny inwestor. Skoro bowiem projekt nie przewiduje prowadzenia w obiekcie jakiegokolwiek procesu rozbioru mięsa (nawet ręcznego, bez budowy instalacji technologicznych), to trudno oczekiwać, że tego rodzaju opis i analiza skutków przedsięwzięcia zostanie zamieszczona w dokumentacji projektowej. Przyjmując mimo to, że ostateczna decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r. pozwala na realizację w obiekcie funkcji produkcyjnej – ręcznego dzielenia drobiu, wskazać trzeba, że jak trafnie uznały organy, w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozwalające na przyjęcie odmiennej kwalifikacji przedsięwzięcia. Decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r. o pozwoleniu na budowę, oparta została na ostatecznej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (które to uprawnienia zostały następnie przeniesione na inwestora decyzją z [...] listopada 2016r. nr [...]). W treści ww. decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie natomiast wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), rzeczona inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. pkt 1.3.3. decyzji). Jak ponadto zaznaczono w pkt 1.2.1 i 1.2.2. ww. decyzji, zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. Prawo ochrony przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), teren inwestycji nie znajduje się w obszarze: • parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego pomników przyrody oraz ich otuliny, • obowiązujących ustaleń planów ochrony, • obszarów ograniczonego użytkowania. Zgodnie z przywołaną ustawą Prawo ochrony przyrody teren inwestycji nie znajduje się w obszarze [...] Chronionego Krajobrazu. Z przedstawionych powodów, kwestia mocy wiążącej opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonej w piśmie z dnia 27 października 2015 r., zdaje się nie mieć już istotnego znaczenia w sprawie, choć potwierdza ona prawidłowość stanowiska Zarządu Dzielnicy [...], wyrażonego w decyzji o warunkach zabudowy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ("GDOŚ") odnosząc się do przedłożonej mu dokumentacji projektowej tej konkretnej inwestycji, przewidującej jeszcze wówczas założenie prowadzenia działalności ręcznego rozbioru drobiu w planowanym obiekcie, również uznał, że nie należy ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie przed jej realizacją nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rację ma Skarżący, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymując w piśmie z dnia 16 lipca 2018r. swoje dotychczasowe stanowisko zastrzegł zarazem, że nie może być ono wiążące w sprawie i nie stanowi podstawy do rozstrzygania spraw przez organy administracyjne orzekające w sprawach indywidualnych. Tym niemniej, nie ulega wątpliwości, że wyjaśnienie ww. organu stanowi interpretację prawną odnoszącą się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy, która zachowuje swoją aktualność, o ile nie doszło do istotnych zmian w charakterystyce przedsięwzięcia. W świetle przepisów § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b i pkt 92 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Prezydent [...] zasadnie stwierdził, że ww. inwestycja nie może być zaliczona nawet do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, skoro nie jest położona w obszarze chronionym przyrodniczo, powierzchnia jej zabudowy nie przekracza 1 ha, a przy tym nie przewiduje ona montażu instalacji do przetwórstwa owoców, warzyw, ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego. Na ten fakt zwrócono również uwagę w piśmie GDOŚ z 16 lipca 2018 r. wyjaśniając, że gdy planowane dzielenie tuszek kurczaka ma następować ręcznie i nie zaplanowano w tym celu budowy "instalacji", o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 92 ww. rozporządzenia, przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie kwalifikowane na podstawie tego punktu rozporządzenia. W tym zakresie zarzuty skargi uznać zatem trzeba za bezzasadne. Organy ponownie analizując sprawę, w tym projekt budowlany i przesłanki co do konieczności sporządzenia oceny środowiskowych uwarunkowań inwestycji nie miały podstaw do podważenia wniosków inwestora wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego, a przyjętych w projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje i uprawnienia. W pkt 11 ww. projektu wskazano, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś w pkt 12 stwierdzono, że w wyniku analizy grup czynników oddziaływania obiektu wynikających z przywołanych tam szeroko przepisów prawa, obszar oddziaływania obiektu w całości zawiera się w granicach działek objętych inwestycją. Tutejszy Sąd również nie znajduje podstaw do zakwestionowania powyższych ustaleń. Odnosząc się do argumentacji Skarżącego, wskazującej na istniejące wątpliwości co do wiarygodności przyjętych w ww. projekcie założeń, wypada w tym miejscu ponownie podkreślić, że wedle jego treści inwestor nie zamierza prowadzić w obiekcie działalności produkcyjnej w postaci przemysłowego rozbioru mięsa, a jedynie magazynowanie i dystrybucję mięsa i wędlin. Ponadto, twierdzenia Skarżącego mają charakter czysto hipotetyczny. Zakładają bowiem zmianę rzeczywistego przeznaczenia obiektu, w tym produkcji mięsa w skali wymagającej przeprowadzenia oceny środowiskowej inwestycji (50 ton rocznie i więcej), a w rezultacie tego zwiększenia się obszaru oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, które może ewentualnie wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Tego rodzaju zdarzenia, przyszłe i niepewne, w żadnym razie nie mogą być jednak brane pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd w pełni podziela także pogląd Wojewody [...], zgodnie z którym podnoszone przez Skarżącego okoliczności dotyczące potencjalnych skutków inwestycji, takie jak: zwiększenie hałasu, zanieczyszczenia powietrza, wytwarzanie znacznej ilości odpadów czy nieprzyjemny zapach należą do tzw. immisji pośrednich. Przekroczenie dopuszczalnych granic immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Fakt wystąpienia "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2360/16; z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08). W kontekście zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, lecz niezbędne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość. Wtedy dopiero można uznać, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, także o wznowienie postępowania w sprawie o udzielenie takiego pozwolenia.  Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie niesporne jest, że relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06 wraz z glosą, W. Szwajdlera OSP 2008, nr 3). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zatem lex specialis względem art. 28 k.p.a., który ogranicza, a nie rozszerza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Należy bowiem wyjaśnić, że brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest skutkiem nowelizacji tej ustawy z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Jej celem było m.in. uproszczenie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym skrócenie procesu inwestycyjnego. Jednym z instrumentów służącym do osiągnięcia tego celu było ograniczenie liczby podmiotów będących stronami postępowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu omawianej nowelizacji, intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości. Norma zamieszczona w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania, uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. (zob. m.in. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 12). Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" zdefiniowane zostało natomiast w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny (wyłącznie którym w sprawie legitymuje się Skarżący), kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że krąg stron postępowania jest co do zasady tożsamy tak w trybie zwykłym, jak i w trybie postępowania nadzwyczajnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest to pogląd dominujący, jeśli chodzi o sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, gdzie krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Są jednak orzeczenia, w których przyjęto odmienny pogląd, gdyż postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę lub wznowienie postępowania w takiej sprawie, są to odrębne postępowania. Jak już wcześniej wskazano, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym i zasadniczo powinien mieć zastosowanie jedynie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast legitymację podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 16 października 2014 r., II OSK 958/13, Lex nr 1598468, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1005/15). Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący nie wykazał jednak, aby posiadał interes prawny w rozpoznawanej sprawie, zarówno w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w oparciu o art. 28 k.p.a. Jeszcze raz wypada bowiem podkreślić, że interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa także w art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r. (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (II SA 1783/93) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Uciążliwości sąsiedztwa przedmiotowej inwestycji, podnoszone przez Skarżącego, w żaden sposób nie świadczą zatem o interesie prawnym, a jedynie faktycznym Skarżącego. Przesądzenie o negatywnie oddziaływującej na jego nieruchomość inwestycji, świadczy o interesie faktycznym. Źródłem interesu prawnego jest natomiast zawsze norma prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie, organy dokonały ponownej analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, dochodząc do słusznych wniosków, że nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.). Dotyczy to odległości sytuowania projektowanego budynku od budynku Pana C. J. F., odległości miejsc postojowych od okien i granicy działki, odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobył ludzi), nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nasłonecznienia i przesłaniania obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Projektowana inwestycja nie ogranicza również możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów w sposób stały. Zamierzenie inwestycyjne zostało zaprojektowane w sposób niepowodujący zagrożeń i uciążliwości, dla działki Skarżącego, określonych w przepisach odrębnych, w tym w przepisach o ochronie środowiska. Jej realizacja nie spowoduje ponadto uciążliwości, w postaci szkodliwego promieniowania i oddziaływania pół elektromagnetycznych, hałasu i drgań (wibracji); zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia gruntu i wód; powodzi i zalewania wodami opadowymi; osuwania gruntu, lawiny skalnej i śnieżnej i szkód spowodowanych działalnością górniczą. Organy stwierdziły wreszcie, że projektowane przedsięwzięcie nie narusza postanowień decyzji o warunkach zabudowy bądź przepisów prawa miejscowego. Wedle ustaleń organów, projekt budowlany jest ponadto kompletny i został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi wart. 34 Prawa budowlanego, spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Posiada też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Mając zatem na względzie analizowany przez organy rodzaj i zakres inwestycji nie sposób uznać, że będzie ona powodowała jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości Skarżącego, wobec czego trafnie przyjęły organy administracji, że nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W tym zakresie skarga – w ocenie tutejszego Sądu – nie zawiera żadnego uzasadnionego wywodu, zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty został o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zawiera stwierdzenie Skarżącego, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w nim pominięty, natomiast organ administracji stwierdzi, że podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony - to winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 1286/09). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.