VII SA/Wa 518/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi E. R. i R. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. P., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). W dniu [...] listopada 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek E. R. i R. R. o legalizację wybudowanego w sierpniu 1993 r. garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 61 a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanego garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ powiatowy wskazał, że w sprawie powyższego garażu było prowadzone postępowanie administracyjne i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] nakazał E. R. i R. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu na w/w nieruchomości usytuowanego w granicy z nieruchomością przy ul. C. [...] w W. Powyższa decyzja organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...]. Zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., w ustawowym terminie złożyli E. R. i R. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w myśl art. 61 a § 1 k.p.a.: "Gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Organ wyjaśnił, że z powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 wskazał, że na podstawie ww. przepisu możliwa jest m. in. odmowa wszczęcia postępowania związana z wystąpieniem innych uzasadnionych przyczyn. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ II instancji podkreślił, że możliwość wskazania jako "innej uzasadnionej przyczyny" powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy sprawa, w której podjęcia działań domagają się wnioskodawcy była już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Res iudicata (powaga rzeczy osądzonej) spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Organ wskazał, że decyzja ostateczna oznacza rozstrzygnięcie sprawy w sposób definitywny. Dopiero gdyby nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w omawianej sprawie za "inną uzasadnioną przyczynę" należy uznać wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji w dniu [...] października 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] nakazującej E. R. i R. R. rozbiórkę ww. garażu. Zdaniem organu, powyższa okoliczność stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. Organ II instancji wskazał zatem, że postępowanie administracyjne w sprawie ww. garażu zostało zakończone ostateczną decyzją. Podał również, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] października 2014 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie i nie wstrzymano jej wykonania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że nie może odnieść się merytorycznie do zarzutów zawartych w zażaleniu, bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie istnienie (bądź też nie) podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. wnieśli E. R. i R. R. W piśmie z dnia 29 września 2015 r., będącym uzupełnieniem skargi, skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności niezbadanie, czy zakres przedmiotowy niniejszej sprawy w istocie pokrywa się z zakresem sprawy zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania o legalizację samowoli budowlanej z powołaniem się na zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie o rozbiórkę, w sytuacji gdy przedmiot sprawy o rozbiórkę nie jest tożsamy z przedmiotem niniejszej sprawy o legalizację samowoli budowlanej. Skarżący wskazali, że ten zarzut podnieśli, po analizie akt zarówno niniejszej sprawy, jak i sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2829/14 (sprawa tocząca się na skutek skargi na decyzję w sprawie rozbiórki). W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonego postanowienia lub stwierdzeniem jego nieważności. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia 7 listopada 2014 r. nr [...] odmawiające, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanego garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wskazać zatem trzeba, że w niniejszej sprawie skarżący, pismem z dnia 30 października 2014 r., zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o legalizację wybudowanego w sierpniu 1993 r. garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. Z akt sprawy wynika, że w sprawie powyższego garażu było prowadzone postępowanie administracyjne na wniosek E. R. z dnia [...] lutego 2014 r. o legalizację garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. Po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] nakazał E. R. i R. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. usytuowanego w granicy z nieruchomością przy ul. C. [...] w W. Powyższa decyzja organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...]. W tym miejscu wskazać równie należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2829/14 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanego garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. jest okoliczność, iż w niniejszej sprawie było prowadzone postępowanie administracyjne o legalizację garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Zdaniem organu II instancji powyższa okoliczność stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 65/14, LEX nr 1468412), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 LEX nr 1094438). Natomiast na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa z wniosku z dnia 30 października 2014 r. jest tożsama ze sprawą z wniosku E. R. z dnia 17 lutego 2014 r. o legalizację wybudowanego w sierpniu 1993 r. garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżących z dnia 30 października 2014 r. o legalizację wybudowanego w sierpniu 1993 r. garażu na nieruchomości przy ul. . [...] w W. Z akt sprawy wynika bowiem, że w sprawie legalizacji garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. było prowadzone postępowanie administracyjne, na wniosek E. R. z dnia 17 lutego 2014 r., zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Zauważyć również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2829/14 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zatem rozstrzygnięcia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i jeżeli wyrok ten będzie prawomocny to sprawa ponownie będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji. Wobec powyższych okoliczności nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego, na wniosek skarżących z dnia 30 października 2014 r. w sprawie legalizacji garażu na nieruchomości przy ul. C. [...] w W. Niedopuszczalne byłoby bowiem, aby w trakcie jednego postępowania, które jeszcze prawomocnie się nie zakończyło wszcząć nowe tożsame postępowanie administracyjne. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zaskarżone postawienie jest zgodne z prawem, tj. art. 61 a § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.