VII SA/Wa 518/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego oddala skargę Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "p.b."), zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] stycznia 2016 r. nakazującej K. D. (dalej: "skarżący") rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczo-rekreacyjną, zrealizowanego na działce nr [...] (powstałej po scaleniu działek nr [...]) w J. przy ul. M. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia legło ustalenie WINB, że wyniki zawisłych przed Sądem Rejonowym w W. spraw: o zasiedzenie ww. nieruchomości - z wniosku skarżącego i A. D. z udziałem P. D. (sygn. akt I Ns [...]) oraz o wydanie nieruchomości - z powództwa P. D. przeciwko skarżącemu i A. D. (sygn. akt I C [...]), mają bezpośredni wpływ na postępowanie administracyjne, ponieważ postępowania cywilne zmierzają do ustalenia własności przedmiotowej nieruchomości, a oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w niniejszej sprawie. Zatem WINB uznał tę okoliczność za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe postanowienie WINB zaskarżył zażaleniem P. D. (dalej: "uczestnik postępowania"), który podniósł, że rozstrzygnięcie, jakie może zapaść w toczącym się postępowaniu cywilnym, nie stanowi zagadnienia wstępnego względem sprawy dotyczącej rozbiórki obiektu wybudowanego w ramach samowoli budowlanej. Po rozpoznaniu zażalenia uczestnika postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił w całości rozstrzygnięcie WINB. Analizując (w uzasadnieniu ww. postanowienia z [...] stycznia 2018 r.), czy postępowania toczące się przed Sądem Rejonowym w W., a dotyczące własności działki nr [...] w J. przy ul. M. (na której zrealizowany został sporny obiekt budowlany) stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, doszedł do wniosku, że brak rozstrzygnięcia kwestii własności działki, na której znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania przed WINB, nie powoduje braku możliwości wydania jakiejkolwiek decyzji, a jedynie może warunkować wydanie decyzji pozytywnej dla skarżącego. Taka zaś sytuacja nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, GINB stwierdził, że inwestor powinien legitymować się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już w momencie przystąpienia do realizacji inwestycji. Brak jest podstaw do udzielenia ochrony sprawcy samowoli budowlanej, jeżeli nie potrafi on wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również GINB wskazał na art. 52 p.b., który pozwala na skierowanie decyzji wydanej na podstawie art. 48-51 p.b. oprócz właściciela, także do inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego. Dopuszczalność skierowania tych decyzji do inwestora nie budzi też wątpliwości w orzecznictwie. Postanowienie GINB stało się przedmiotem skargi skarżącego do tut. Sądu, w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w W. dotyczące własności działki, na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania o nakazanie rozbiórki, nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie w rozumieniu ww. przepisu, a w konsekwencji nie ma podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji PINB nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu, powinno prowadzić do przyjęcia, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę obiektu, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w postaci ustalenia prawa własności nieruchomości, na której posadowiony jest ten obiekt. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 32/17 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis art. 52 p.b. wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Taki pogląd NSA zaprezentował m.in. w wyrokach z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 705/15 i z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2116/15). W przypadku gdy inwestor samowolnie wybudował obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, a także stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu - vide wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14. W świetle powyższego, GINB prawidłowo ocenił, że wyniki postępowań przed Sądem cywilnym dotyczące prawa własności nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt budowlany i którego dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 48-49b p.b., nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie prawa własności nieruchomości odbywa się w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym, przed organami nadzoru budowlanego, odbywa się postępowanie, co do zgodności wybudowanego obiektu z prawem budowlanym. Rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. To czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (vide wyrok tut. Sądu z 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/07). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił skargę.