VII SA/Wa 520/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanego dalej: kpa), po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. organ I instancji, na podstawie art. 31 § 2 kpa, po rozpoznaniu wniosku Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] z dnia 14 września 2005r., dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na lewym brzegu i przyległych do tego brzegu wodach W. w miejscowości P. (gm. C.) w 538-539 km szlaku żeglugowego rzeki, prowadzonych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku organizacji społecznej - Ogólnopolskiego Towarzystwa [...]. W ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie prac prowadzonych przy brzegu rzeki w miejscowości P., polegających na uzupełnieniu wyerodowanego lewego brzegu rzeki W. metodą zasypki gruzem budowlanym i gruntem nie można zakwalifikować do robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że nie można uznać żądania organizacji społecznej dotyczącego wstrzymania przedmiotowych robót czy też czynności na podstawie art. 50 Prawa budowlanego za uzasadnione, gdyż przepis ten mówi o robotach budowlanych, a nie o innych robotach czy też czynnościach, które jako takie nie mieszczą się w hipotezie normy prawnej wyrażonej w tym przepisie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca organizacja zarzuciła, że utrzymuje w mocy postanowienie wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 31 § 2 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej oparcie odmowy wszczęcia postępowania na uznaniu przez organ nadzoru, że prace prowadzone przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. przy brzegu rzeki W. nie są robotami budowlanymi i nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane jest błędne, nie można bowiem bez wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakładać, że jest ono bezprzedmiotowe. Organ powinien był zatem wszcząć postępowanie i dopiero po zebraniu i zbadaniu dowodów wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, bądź po ewentualnym stwierdzeniu bezprzedmiotowości postępowania - postępowanie umorzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2007r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 1555/07 oddalił skargę Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2007r. Od tegoż wyroku Ogólnopolskie Towarzystwo [...] złożyło skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2009r. sygn. II OSK 196/08 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w/w skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok z dnia 16 listopada 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, wobec czego skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd związany jest oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009r. (uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007r. i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji), w którym stwierdzono, że organy orzekające w sprawie, odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, w istocie jednak prowadziły postępowanie dowodowe pod kątem oceny prawnej robót prowadzonych na lewym brzegu i przyległych do tego brzegu wodach W.. Nastąpiło to bez wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, a dopiero wszczęcie danego postępowania pozwala na ocenę prawną charakteru wykonanych robót i ewentualną ocenę stopnia naruszenia prawa materialnego. Kontrolowanym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ I instancji, działając na podstawie art. 31 kpa, po rozpoznaniu wniosku Ogólnopolskiego Towarzystwa [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na lewym brzegu i przyległych do tego brzegu wodach W. w miejscowości P. (gm. C.) w 538-539 km szlaku żeglugowego rzeki. Zgodnie z art. 31 kpa organizacja społeczna może - w sprawie dotyczącej innej osoby - występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. W myśl art. 31 § 2 kpa, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Należy zauważyć, iż przesłanki uprawniające organizację społeczną do wystąpienia w sprawie dotyczącej innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu zostały wyczerpująco określone w art. 31 § 1 kpa. Zgodnie z regulacją zawartą w powołanym przepisie, organizacja społeczna może wystąpić z takim żądaniem, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Rozpatrując wniosek organizacji społecznej organy administracji muszą rozważać zarówno to, czy udział w postępowaniu znajduje uzasadnienie w postanowieniach statutu organizacji, jak i to, czy za tym udziałem, nawet gdy mieści się on w ramach działalności statutowej, przemawia interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 264/07). Takie same kryteria oceny zasadności żądania obowiązują organ przy rozpatrywaniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, jak i w przypadku wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Skoro uznanie żądania za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch wyżej powołanych przesłanek, możliwość wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wskutek żądania organizacji społecznej lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu następuje wówczas, gdy chociaż jedna z tych przesłanek nie została spełniona. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że ocena zasadności żądania zgłoszonego na podstawie art. 31 § 1 kpa polega wyłącznie na zbadaniu przesłanek określonych w tym przepisie, w żadnym razie nie może natomiast sprowadzać się do merytorycznego badania zarzutów podniesionych przez organizację społeczną w złożonym wniosku. Przepis art. 31 § 2 kpa nie daje organom administracji publicznej podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn merytorycznych, a w szczególności z powodu stwierdzenia braku podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia i prowadzenia żądanego przez organizację społeczną postępowania, a na takie okoliczności powołały się organy w kontrolowanej sprawie. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły art. 31 kpa, gdyż brak zasadności żądania skarżącego stowarzyszenia złożonego w oparciu o powołany przepis wywiodły z faktu, iż - w ich ocenie - prace, które były przedmiotem wniosku Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] nie stanowią robót budowlanych, na ich wykonanie nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem, jak już wcześniej wskazano, w przypadku złożenia przez organizację społeczną - w oparciu o art. 31 kpa - żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie organ nie jest uprawniony do merytorycznej oceny zasadności zgłoszonego żądania przed wszczęciem postępowania. Jego rola na tym etapie sprowadza się do zbadania, czy żądanie to jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny, tylko niespełnienie tych przesłanek może być podstawą do odmowy wszczęcia postępowania. Dopiero po wszczęciu postępowania, na podstawie art. 31 kpa, organ może dokonywać merytorycznej oceny zarzutów zawartych w złożonym wniosku, oceniać charakter prawny wykonanych robót i ewentualne naruszenie Prawa budowlanego. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawarte w skardze zarzuty należało zatem uwzględnić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić stosowne postępowanie mające na celu ustalenie, czy żądanie zgłoszone przez Ogólnopolskie Towarzystwo [...] spełnia wymogi określone w art. 31 § 1 kpa, a więc ocenić jego zasadność pod kątem wystąpienia ustawowych przesłanek. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.