VII SA/Wa 521/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. G. i A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego skargę oddala Decyzją ostateczną Wojewoda [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1995 r., nakazującą A. G. w terminie do dnia 31 marca 1996 r. rozbiórkę trzech samowolnie wybudowanych budynków letniskowych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości B., gmina S.. W dniu 17 września 2009 r. A. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. i umorzenie lub tymczasowe odroczenie terminu obowiązkowej rozbiórki. W związku z treścią ww. wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do A. G. o wyjaśnienie w jakim trybie nadzwyczajnym wnosi o rozpatrzenie jego wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik A. i T. G. wskazał, że jego mocodawcy żądają wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, na podstawie 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ T. G., będąc współwłaścicielką domków objętych nakazem rozbiórki, nie brała bez własnej winy udziału w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), wznowił na wniosek T. i A. G. postępowanie administracyjne dotyczące nakazu rozbiórki trzech samowolnie wybudowanych budynków letniskowych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości B., gmina S.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że T. G. jako współwłaścicielka działki i budynków dowiedziała się o nakazie rozbiórki ww. domków około września 2009 r. kiedy A. G. współmałżonek otrzymał tytuł egzekucyjny. Na potwierdzenie powyższego strony złożyły pisemne oświadczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], na wniosek T. i A. G.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie domków objętych nakazem rozbiórki {prowadzone w trybie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665)} zostało zakończone prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek A. G.. Stroną postępowania byli T. i A. G.. Decyzja została doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 12 grudnia 2007 r., na którym widnieje podpis T. G.. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w obiegu prawnym jest: decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 14 listopada 1995 r. nakazująca A. G. w terminie do dnia 31 marca I996 r. rozbiórkę trzech samowolnie wybudowanych budynków letniskowych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości B., gmina S.; ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. znak: [...] oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96, stwierdzający nieważność decyzji organu I i II instancji w przedmiocie terminu nakazu rozbiórki, a w pozostałej części oddalający skargę A. G.. W ocenie organu I instancji z powyższych ustaleń wynika, że strona wprowadziła w błąd organ nadzoru budowlanego co do daty dowiedzenia się o nakazie rozbiórki. Tym samym wznowione (postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r.) postępowanie należało umorzyć. Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. i T. G., reprezentowani przez pełnomocnika, podnosząc, że wbrew stanowisku organu I instancji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], była skierowana do A. G. jako strony, a organ I instancji błędnie przyjął, że stroną tego postępowania była także T. G.. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że ww. decyzja została zaadresowana i wysłana do A. G., a faktycznie przesyłkę odebrała T. G., która do dnia dzisiejszego przesyłki nie otrzymała. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] o umorzeniu postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96, którym oddalono skargę, zamyka organom administracji publicznej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kwestia udziału strony w postępowaniu musi być wyjaśniona w toku rozpoznania wniesionej skargi. Ponadto w ocenie organu II instancji organ wojewódzki słusznie wskazał w swojej decyzji, że T. G. była adresatem przesyłki, zawierającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], której odbiór osobiście pokwitowała w dniu 12 grudnia 2007 r. Jako adresat i odbiorca tej przesyłki musiała się zapoznać z jej zawartością. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero we wrześniu 2009 r. Z tych względów w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na uchybienie jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz oddalający wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96, jak również przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na zakończenie organ II instancji stwierdził o bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., można mówić, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowość wynika z przyczyn przedmiotowych, tj. braku podstaw do wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją ze względu na uchybienie jednomiesięcznego terminu oraz oddalający wyrok sądu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. i A. G., wnosząc o uwzględnienie ich skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie braku podstaw do wznowienia postępowania; art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że T. G. złożyła wniosek o wznowienie postępowania rozbiórkowego z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jednak prowadząc postępowanie wznowieniowe, jeszcze przed dokonaniem oceny merytorycznej wniosku, organ administracyjny obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek ten spełnia wszystkie wymagania formalno-prawne, w tym czy wniosek został wniesiony w terminie. W zależności od tych ustaleń organ administracyjny bądź na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wszczyna postępowanie bądź na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmawia wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie T. i A. G. wskazywali na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona T. G. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki ww. budynków letniskowych. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, przy czym zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin jednego miesiąca, w którym winno się złożyć wniosek o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (w niniejszej sprawie - o ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...]). Wobec treści oświadczeń wnioskodawców [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępnym etapie przyjął, że T. G. dowiedziała się o ww. decyzji we wrześniu 2009 r. Z tego względu organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne. Jednak w trakcie postępowania wznowieniowego organ I instancji ustalił, że T. G. dowiedziała się o ostatecznej decyzji rozbiórkowej w dniu 12 grudnia 2007 r. W tym miejscu wobec treści zarzutów zawartych w skardze wskazania wymaga, że w niniejszym postępowaniu organy nie były obowiązane do ustalenia kto był stroną w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ani też dokonania oceny, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], została prawidłowo doręczona stronom postępowania. W niniejszej sprawie kluczowe było ustalenie faktu kiedy T. G. dowidziała się o ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...]. Wbrew twierdzeniom skargi z akt postępowania wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], została zaadresowana - poza A. G. - także do T. G.. Ze zwrotnego potwierdzenia obioru tej decyzji wynika, że pracownik poczty wydał przesyłkę adresatowi, tj. T. G., która w dniu 12 grudnia 2007 r. poświadczyła odbiór tej decyzji własnoręcznym podpisem. W związku z powyższym, T. G. nie może skutecznie podnosić, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] - w której treści organ nadzoru budowlanego wskazywał, że w obrocie prawnym pozostaje m.in. ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...], wydana w sprawie nakazu rozbiórki ww. domków letniskowych - nie została jej doręczona. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec zaadresowania jednej przesyłki do T. G. i A. G. oraz odbioru przesyłki osobiście przez T. G., to A. G. przysługuje ewentualny zarzut nieskutecznego doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], jednak okoliczność ta nie ma wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Z tego względu w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przysługiwał T. G. od dnia 12 grudnia 2007 r. Ponieważ powyższe ustalenia miały miejsce dopiero po wznowieniu postępowania, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadne było więc umorzenie postępowania wznowieniowego. Skoro organ administracyjny ustalił, że podanie o wznowienie zostało wniesione z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., to dalsze prowadzenie postępowania wznowieniowego było niedopuszczalne. W niniejszej sprawie prawidłowo organ I instancji zastosował art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie. Zatem w sytuacji, gdy organ administracji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, i w toku wznowionego postępowania okazało się, iż zachodziły przesłanki niedopuszczalności wznowienia, powinien umorzyć postępowanie. W takim przypadku organ pierwszej instancji nie może rozstrzygnąć o odmowie wznowienia postępowania (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 605/08, pub. LexPolonica nr 2026547 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani też nie może odmówić uchylenia decyzji ostatecznej. W takich okolicznościach jedynym rozstrzygnięciem jakie może podjąć organ administracyjny jest umorzenie postępowania, co oznacza, że w danej sprawie nie będzie kontynuowane, wszczęte uprzednio postępowanie, oraz że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. A zatem w stosunku do błędnie wznowionego postępowania zostanie osiągnięty skutek prawny wynikający z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego choć prawidłowo wykazał przekroczenie terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., to błędnie przyjął, że przekroczenie tego terminu oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96 są przyczynami przedmiotowymi do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego. Jednak w niniejszej sprawie umorzenie postępowania nastąpiło nie wobec bezprzedmiotowości postępowania, lecz z uwagi na faktyczną niedopuszczalność dalszego jego prowadzenia przez organ administracyjny. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowość postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi w przypadku, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt IVSA 12/98, publ LEX nr 77609). W niniejszej sprawie ani wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96, który może stanowić ewentualną podstawę do odmowy wznowienia postępowania w sprawie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ani przekroczenie terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. (przeszkoda formalnoprawna), nie oznaczają, że w niniejszej sprawie brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, ponieważ powołane wyżej okoliczności nie mają wpływu na powstanie takiego stosunku prawnego. A zatem pomimo, że organ II instancji prawidłowo w niniejszej sprawie powołał się, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1853/07 (publ. LexPolonica nr 1967322 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdza się, że wyrok (oddalający) sądu zamyka organom administracji publicznej możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż kwestia udziału strony w postępowaniu musi być wyjaśniona w toku rozpoznania wniesionej skargi (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 137/86, publ. ONSA 1986/1 poz. 29; oraz z dnia 10 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 815/01), to błędnie uznał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 613/96, stwierdzający nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1995 r., znak: [...], i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] listopada 1995 r. w przedmiocie terminu nakazu rozbiórki, a w pozostałej części oddalający skargę A. G., stanowi przeszkodę przedmiotową warunkująca bezprzedmiotowość postępowania. Organ winien mieć na względzie, że w sytuacji oddalenia skargi przez sąd administracyjny następuje wyłącznie ograniczenie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (patrz: B. Adamiak / J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8. wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 634). W ocenie Sądu powyższe uchybienie, wobec właściwego ustalenia przez organy obu instancji, że w niniejszej sprawie został przekroczony termin o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., pozostaje bez wpływu na wynik postępowania w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.