VII SA/Wa 530/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] po rozpatrzeniu zażalenia R. M. reprezentowanego przez H. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek H. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] zmieniającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w [...] wraz ze zjazdami z dróg publicznych: jednego zjazdu z ul. [...] usytuowanego na działce nr ewid. [...] i dwóch zjazdów z ul. [...] usytuowanych na działce nr ewid. [...]) oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w [...] wraz ze zjazdami z dróg publicznych: jednego zjazdu z ul. [...] usytuowanego na działce nr ewid. [...] i dwóch zjazdów z ul. [...] usytuowanych na działce nr ewid. [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa". 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej "GINB", podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek H. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Na postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. R. M., reprezentowany przez H. M., złożył zażalenie do GINB. 3. W uzasadnieniu postanowienia GINB stwierdził, że stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z ustaleń organu wynika, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w wyniku rozpatrzenia podania z dnia 18 lutego 2014 r. uzupełnionego pismem z dnia 12 września 2014 r. z którego to wniosku wynikało, że H. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., jako pełnomocnik R. M.; do pisma z dnia 12 września 2014 r. zostało dołączone pełnomocnictwo uprawniające H. M. do reprezentowania R. M.. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. zwrócił się do H. M. o wyjaśnienie, czy wniosek z dnia 18 lutego 2014 r. został wniesiony w imieniu własnym czy w imieniu R. M.. W odpowiedzi z dnia 29 grudnia 2014 r. H. M. wyjaśnił, że wszystkie jego pisma składane od 28 stycznia 2011 r., w tym z dnia 18 lutego 2014 r., były wnoszone w imieniu R. M.. Wynika z tego, że intencją wnoszącego nie było żądanie wszczęcia postępowania "na jego wniosek". Tymczasem z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że organ wojewódzki potraktował powyższe podania H. M. nie jako wniosek R. M. o wszczęcie postępowania lecz jako podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania pełnomocnika – H. M.. GINB podkreślił, że organ administracji publicznej w żadnym przypadku nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu nieważnościowym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 142/10; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 I OSK 554/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 300/07; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. I SA 367/90). GINB stwierdził, że organ związany jest żądaniem wnioskodawcy, które determinuje rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2001 r. IV SA 1091/99). GINB stwierdził również, że organ wojewódzki wydał zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek H. M., pomimo faktu, że H. M. nigdy nie wniósł we własnym imieniu podania zawierającego takie żądanie. Innymi słowy organ pierwszej instancji nie był uprawniony do oceny interesu prawnego H. M.. Wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 kpa. GINB stwierdził również, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, organ zażaleniowy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. GINB wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wziąć pod uwagę poczynione wyżej ustalenia. Zdaniem organu, merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu, z uwagi na jego formalny charakter. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]"; zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, 77 kpa polegające na nie wyjaśnieniu wyczerpująco wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, iż organ pierwszej instancji dokonał analizy w oparciu o wadliwie określoną przez siebie osobę wnioskodawcy; 2) art. 141 § 1 kpa przez błędne zdefiniowanie strony w postępowaniu zażaleniowym i w konsekwencji brak odrzucenia zażalenia podmiotu, który nie jest stroną; zarzut podniesiony z ostrożności procesowej; 3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy biorąc pod uwagę trafność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, postanowienie należało utrzymać w mocy – - wniósł o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. GINB uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, lecz wszczyna jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęciu postępowania, gdy warunki te nie są spełnione, stosownie do art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte np. gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Odmowa ta zatem może i musi nastąpić w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji złożyła osoba, która nie ma w sprawie interesu prawnego, a jedynie ewentualnie interes faktyczny. W przypadku natomiast gdy postępowanie w przedmiocie nieważności zostanie wszczęte i dopiero w trakcie jego prowadzenia okaże się, że wniosek złożyła osoba niebędąca stroną - organ winien umorzyć takie postępowanie. Zauważyć również należy, że stosownie do art. 32 kpa, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z powyższego wynika zatem, że organ w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, jak również, czy wnioskodawca działa osobiście, czy przez pełnomocnika. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że intencją wnoszącego pismo H. M. nie było żądanie wszczęcia postępowania "na jego wniosek", lecz na wniosek R. M., którego H. M. był pełnomocnikiem. Natomiast z treści zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że organ ten potraktował podanie H. M. nie jako wniosek R. M. o wszczęcie postępowania lecz jako podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania pełnomocnika – H. M. Nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej w żadnym przypadku nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu nieważnościowym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Podkreślić również należy, że organ jest związany żądaniem wnioskodawcy wszczęcia postępowania w określonej sprawie, i to żądanie determinuje rodzaj sprawy, która ma być prowadzona. Słusznie również stwierdził GINB, że organ wojewódzki jako organ pierwszej instancji nie był uprawniony do oceny interesu prawnego H. M., bowiem H. M. nigdy nie wniósł we własnym imieniu podania zawierającego takie żądanie. Wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 kpa. GINB wydając zaskarżone postanowienie zgodnie z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, słusznie stwierdził, że organ zażaleniowy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co w niniejszej sprawie organ uczynił, wskazując, że obowiązkiem organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wziąć pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia. Przyznać należy rację GINB, że merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu, z uwagi na jego formalny charakter. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.