VII SA/Wa 540/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Jawnej z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] maja 2015r., na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r., poz.460 ze zm., zw. u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku [...] Spółka Jawna w M. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2015r., odmawiającą zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...] i [...] w M. Organ powołując się na treść art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. podniósł, że drogę krajową nr [...] zarządzeniem nr [...]GDDKiA z dnia [...]grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczono do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają zatem bardzo surowe wymagania w celu zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwa ich użytkowników. Organ wskazał, że ww. nieruchomość od strony południowej ma dostęp do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem trzech zjazdów indywidualnych, a od północnej łączy się z bezpośrednim dojazdem z drogi wewnętrznej (dz. nr [...] własność Miasta M.), która za pośrednictwem ul. [...] posiada włączenie do ww. drogi krajowej w km 517 + 781. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 dojazd do działki powinien odbywać się za pośrednictwem ww. drogi wewnętrznej. Organ zaznaczył, iż strona ubiega się o przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do działki nr [...] na zjazd publiczny, w związku z zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej ( budynek handlowo-usługowy). Wskazał, że zgodnie z art. § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny. Kryteria udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż zjazdu indywidualnego, gdyż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi (z drogi i na drogę) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Organ podkreślił, że istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do udzielenia zezwolenia na przebudowę do paramentów zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych z zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zaznaczył, że wprawdzie obecnie na nieruchomości znajdują się budynki, w których może być prowadzona działalność gospodarcza, jednakże swoją wielkością jak i charakterem użytkowania nie generują dużego ruchu drogowego. Natomiast strona zamierza dokonać rozbiórki ww. obiektów i w to miejsce wnieść duży obiekt handlowo-usługowy, co bezsprzecznie wpłynie na wzrost ruchu drogowego. Należy więc podjąć bardziej rygorystyczne kryteria. Dalej organ powołał art. 77 oraz art. 78 ust. 1 ww. rozporządzenia zgodnie z którym zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia. W myśl § 113 ust. 7 pkt 1 ww. przepisu, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast z akt wynika, że planowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...]. Obszar ten wyznacza powierzchnia wyłączona z ruchu (znak P-7 b i znak P-21 a) poprzedzająca poszerzenie jezdni poprzez zastosowanie dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo (w ul. [...]). Ponadto, na tym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg. generalnego pomiaru ruchu w 2010r. wynosiło aż [...] poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi, tym bardziej o funkcji zjazdu publicznego, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. GDDK i A odnosząc się do odniósł się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił, że zarzut o likwidacji dwóch z trzech zjazdów do ww. nieruchomości oraz zaproponowana nowa organizacja ruchu złożona przy piśmie z [...] września 2014r. nie rozwiązuje problemu występowania obszaru oddziaływania skrzyżowania na całej długości działek strony położonych wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Ponadto, oprócz jednostki Państwowej Staży Pożarnej po przeciwnej stronie nieruchomości stronny wszystkie inne działki, które posiadają zjazdy obsługują tylko jeden kierunek ruchu. Dlatego tym bardziej nie jest możliwe pozytywne zaakceptowanie ww. organizacji ruchu dla obu kierunków ruchu do obiektu handlowego, który nie może zostać uznany za uprzywilejowany. Organ wyjaśnił również, że nie jest możliwe obecnie ustosunkowanie się do aktualnego natężenia ruchu na tym odcinku, które rzekomo spadło w wyniku budowy autostrady [...] – obwodnicy M. Generalne pomiary ruchu prowadzone są bowiem cyklicznie, co 5 lat wg. ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Pierwsze publikacje wyników z 2015r. będą znane po 31 marca 2016r. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. Jawna w M. Zdaniem skarżącej błędem jest zaliczenie ul. [...] w M. do klasy drogi GP –drogi krajowej o znaczeniu międzyregionalnym. Ulica [...] nawet po przebudowie i modernizacji, nie spełniała zdecydowanej większości warunków technicznych dla dróg krajowych klasy GP. Strona przywołała opinię Burmistrza Miasta M. z dnia [...] stycznia 2015r. według którego funkcjonujące zjazdy z ul. [...] należy uznać za publiczne z uwagi na to, że obsługują już działki na których jest prowadzona działalność handlowo-usługowa. Skarżąca zwróciła uwagę, że ww. opinii wskazano na zmniejszenie natężenia ruchu na ul. [...] w związku z wybudowaniem obwodnicy. Dalej podkreśliła, że proponowany zjazd przesunięto na oś zjazdu do straży pożarnej, a także obiektów o działalności usługowej. W wyniku tego nie następowałyby żadne zmiany w strefie komunikacji przy skrzyżowaniu z ul. [...]. Nadto wydzielenie skrętów w lewo do planowanego obiektu i znajdującej się dalej straży pożarnej, zdaniem strony, poprawi jedynie płynność ruchu wzdłuż ulicy [...] i w jej rejonie. Nadto odcinek ścieżki rowerowej wzdłuż chodnika ulegnie przedłużeniu o ok. 20 m. Strona zakwestionowała ocenę organu, iż budowa planowanego zjazdu stworzy jakiekolwiek zagrożenie dla ruchu publicznego. Przeciwnie zostanie poprawiona, ponieważ wydzielenie skrętu w lewo w zjeździe, zdecydowanie poprawi płynność ruchu na ul. [...]. Bliskość skrzyżowania nie powinna być automatycznie oceniana jako okoliczność, która wpłynie negatywnie na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. W szczególności natężenie ruchu na ul [...], w związku z budową obwodnicy miasta , znacznie zmalało. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015r., odmawiającą udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...][...] -[...] do działek o nr ew. [...],[...],[...] i [...] w M. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. z którego wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawy ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 43, poz. 430 ). Jedną z podstawowych zasad – w odniesieniu do zjazdów z drogi – wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego w szczególności w obszarze odziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia). Z powołanych przepisów wynika zatem, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, organ ma przede wszystkim obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przy uwzględnieniu kryteriów określonych w przepisach powołanego rozporządzenia. Podnieść przy tym należy, iż ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa, na mocy art. 29 ust. 4 u.d.p. następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687). Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne decyzje, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Z tego względu ich kontrola sądowa organiczna się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 kpa). Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Należy podzielić stanowisko organu, że udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości skarżącej, w realiach niniejszej sprawy oraz w świetle obowiązujących przepisów, nie było dopuszczalne. Z systematyki powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. W klasie A i S (czyli dróg o najwyższych natężeniach ruchu drogowego) zjazdy są w ogóle zabronione; w klasie dróg głównych przyspieszonych (GP) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo (gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości). W rozpoznawanej sprawie, jak ustalił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku została zakwalifikowana ww. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi należy zatem odnieść do treści § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Tym samym ustanowienie zjazdu w przypadku klasy GP jest stosowane warunkowo, w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (zob. WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07 LEX nr 344919). W niniejszej sprawie istotne jest, że przedmiotowa nieruchomość od strony południowej posiada dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez trzy zjazdy indywidualne, zaś od strony północnej łączy się z bezpośrednim dojazdem z drogi wewnętrznej znajdującej się na działce [...] będącej własnością Miasta M., która poprzez ul. [...] posiada włączenie do ww. drogi krajowej. Stan taki przemawia za odmową wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zgodzić się należy z organem co do tego, iż przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy przemawia również § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia. Stosownie bowiem do § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia. W myśl § 113 ust. 7 pkt 1 ww. przepisu, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Według ustaleń organu zjazd publiczny, który powstałby w wyniku przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego, byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. [...], który wyznacza powierzchnia wyłączona z ruchu (znak P-7 b i znak P-21 a) poprzedzająca poszerzenie jezdni poprzez zastosowanie dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo (ul. [...]). Przepisy rozporządzenia i ustawy o drogach publicznych wprawdzie nie definiują obszaru oddziaływania skrzyżowania lub węzła, pozostawiając do decyzji organu każdorazowo w okolicznościach danej sprawy ustalenie, jakie są jego granice. Nie jest bowiem możliwe jego zdefiniowanie z uwagi na szereg czynników wpływających na wskazanie danego obszaru oddziaływania skrzyżowania. Z tej przyczyny, w zależności od takich czynników, jak np. ukształtowanie terenu, kąt, pod jakim dane drogi się krzyżują, typy skrzyżowania, jego oznakowanie, jak również klasy techniczne dróg, które się krzyżują –obszar ten będzie większy lub mniejszy. Należy też zwrócić uwagę, iż np. § 66 -67 ww. rozporządzenia określają m.in. długości odcinków opóźniania i przyspieszania związanych z dojazdem do skrzyżowania do jego opuszczania (wyjazdem), które również powinny być rozpatrywane przy określaniu wielkości obszaru odziaływania skrzyżowania. Zasadnie przy tym wskazuje organ, że obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar (obręb) skrzyżowania (wspólna cześć przecinających się i łączących się dróg, a także odcinki tych dróg, na których występuje poszerzenie jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu i/lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia- na odcinku minimalnych długości akumulacji ni zwalniania, jak i odcinki, na których następuje opóźnianie ruchu pojazdów lub przyspieszanie powodowane dojazdem lub wyjazdem ze skrzyżowania. Prawidłowe są zatem ustalenia GDDKiA, że zamierzony zjazd publiczny byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej, co w myśl powołanego wyżej § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, wykluczało pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego. Należy mieć ponadto na uwadze, jak zasadnie zaznaczył organ, iż droga krajowa nr [...] należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu drogowego, co potwierdza generalny pomiar ruchu. Taki pomiar wykonany w roku 2010 wskazuje bowiem, że natężenie to wynosiło 23412 poj./dobę. Nie ma przy tym wpływu na rozstrzygnięcie eksponowana w skardze okoliczność, iż natężenie ruchu na ulicy [...] w związku budową obwodnicy miasta znacznie zmalało. Stanowisko to nie zostało bowiem potwierdzone stosownymi pomiarami. Jak wyjaśnił organ pierwsze publikacje wyników generalnych pomiarów ruchu z 2015r. będą znane po 31 marca 2016r. Są one bowiem wykonywane co 5 lat wg. ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Sąd podziela ocenę organu, że lokalizacja zjazdu stworzyłaby na odcinku drogi krajowej objętej wnioskiem wzrost zagrożenia niebezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności. Nie ulega wątpliwości, że każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, a także im większa jest liczba pojazdów i częstotliwość ich występowania. Przy czym wskazać należy, iż kryteria wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku lokalizacji zjazdu indywidualnego, z uwagi na fakt, iż zjazd publiczny powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w związku z większą częstotliwością jego użytkowania. Podkreślić należy, iż naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na budowę lub przebudowę zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 1998r. sygn. akt II SA 1019/98 ( LEX nr 41380) podkreślił, że ograniczenia korzystania z własności mogą wpływać także z usytuowania działki przy drodze krajowej i wynikają one z nałożonych na zarządcy dróg ustawowych obowiązków oraz przepisów ustawy o drogach publicznych. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego oraz wydając swoje rozstrzygnięcie nie przekroczył granicy uznania administracyjnego. Prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające stosownie do reguł art. 7 i 77 § 1 kpa, zbadał i rozważył argumenty przedstawione przez stronę, jak również podjął kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokonał oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym art. 107 § 3 kpa. Nie został naruszony art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w związku § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - zarządca drogi nie miał podstaw aby stwierdzić istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.