VII SA/Wa 548/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę I. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] Prezydent [...] - Miejski Konserwator Zabytków, na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 2, w związku z art. 7 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. 2018 poz. 2067 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm. - dalej jako u.o.z.) oraz art. 113 § 2 k.p.a. oraz na mocy porozumienia nr [...] z [...] września 2011 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem [...] w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków, w związku z wnioskiem [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] (dalej jako Skarżąca, Spółka) o wyjaśnienie treści decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. wskazał, że decyzja ta zezwalała na usunięcie drzew krzewów z terenu nieruchomości przy ul. [...] nr [...],[...], [...],[...],[...] we [...] w związku z planowaną inwestycją prowadzoną przez Spółkę. Termin ważności pozwolenia, obejmujący również wykonanie nasadzeń, określono na 30 czerwca 2015 r. Na podstawie art. 84 i 85 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2009 nr 151 poz. 1220 ze zm.) oraz Obwieszczenia Ministra Środowiska z 24 października 2013 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2014 została naliczona opłata za usunięcie drzew i krzewów w wysokości 736.495 zł, określona jako opłata gwarancyjna. W terminie ważności pozwolenia konserwatorskiego Spółka uzgodniła projekt nasadzeń (decyzja nr [...] z [...] września 2014 r.) oraz wykonała nasadzenia, potwierdzone protokolarnie w dniu [...] lutego 2015 r. Okres gwarancyjny nasadzeń ustalono jako termin od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] lutego 2018 r. Zgodnie z zapisem decyzji z [...] kwietnia 2014 r. "Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie roślin odracza na okres 3 lat od dnia posadzenia nasadzeń kompensacyjnych termin uiszczenia opłaty" (art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Wobec powyższego, termin wniesienia opłaty gwarancyjnej stanowi dzień po trzech latach od stwierdzenia wykonania nasadzeń, tj. [...] lutego 2018 r. Jednocześnie organ wskazał, że niniejsze postanowienie ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia decyzji niejasnej dla Strony, a nie jego korygowanie. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. II. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu postanowieniem z [...] listopada 2020 r. znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił wyjaśnienia treści decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...], z dnia [...] kwietnia 2014 r., w zakresie wskazania terminu wniesienia opłaty gwarancyjnej naliczonej tą decyzją. W uzasadnieniu wskazał, że celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości decyzji jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy gdy, jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, dokonane w wyżej wskazanym trybie odnosi się zatem wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. Wyjaśnienie to nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Zastosowanie trybu z art. 113 § 2 k.p.a. nie może stanowić konkurencji ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzorczych. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. ma zatem charakter bardzo ograniczony, nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się zasadniczo, że przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (postanowienia) to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji lub postanowienia. Zdaniem Ministra w orzecznictwie podkreśla się, że sięgnięcie do instytucji wyjaśnienia treści decyzji prowadzić ma do usunięcia niejasności co do jej treści, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie przekroczył uprawnienie wynikające z treści art. 113 § 2 k.p.a., powodując uzupełnienie merytoryczne wyjaśnianej decyzji. Uzupełnienie to polegało na wskazaniu terminu wniesienia opłaty gwarancyjnej. Decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. nie zawiera bowiem ani w osnowie ani w uzasadnieniu informacji o tym terminie. W decyzji tej organ pierwszej instancji ograniczył się do odroczenia terminu wniesienia opłaty o trzy lata od daty dokonania nasadzeń, nie określając dalszego sposobu postępowania związanego z ustaleniem istnienia przesłanek do umorzenia należności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Minister wskazał, że stanowią one w istocie interpretację przepisów ustawy o ochronie przyrody. Dokonywanie takiej interpretacji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. III. Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. we [...] zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 113 § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie o odmowie wyjaśnienia treści decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sytuacji, gdy treść spornej części decyzji dotknięta jest niejednoznacznością utrudniającą ustalenie znaczenia tego elementu rozstrzygnięcia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania. Wyjaśniła, że na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2014 r. Spółka otrzymała zgodę na wykonanie w obszarze urbanistycznym [...],[...] ul. [...] nr [...],[...],[...],[...],[...], działka nr [...],[...], obręb [...] wycinki drzew i krzewów przy jednoczesnym zobowiązaniu do wykonania nasadzeń kompensacyjnych. W związku z powyższym, dokonano odpowiednich nasadzeń zastępczych, potwierdzonych protokołem z wykonania nasadzeń z [...] lutego 2015 r. Pismem z [...] maja 2018 r. Spółka zawiadomiła MKZ o gotowości w zakresie przeglądu dokonanych nasadzeń drzew i krzewów, tj. po trzech latach od daty odbioru nasadzeń wykonanych w zamian za wycinkę drzew i krzewów. Jak określono w treści protokołu końcowego odbioru prac nasadzeniowych z [...] lutego 2015 r. okres gwarancyjny ustala się w terminie od dnia [...]lutego 2015 r. do dnia [...] lutego 2018 r. z tym zastrzeżeniem, że odbiór końcowy odbiór prac powinien odbyć się w okresie wegetacyjnym. Spółka zgłosiła gotowość do przeglądu w ustalonym przez Konserwatora terminie tj. do [...] maja 2018 r. W dniach [...] lipca 2018 r. oraz [...] sierpnia 2018 r. dokonano przeglądu nasadzeń, co zostało protokolarnie potwierdzone. W związku z ustaleniami z kontroli wskazującym, że znaczna cześć roślin zachowała żywotność i na wniosek Spółki, MKZ wydał decyzję nr [...] z [...] września 2018 r. umarzającą kwotę 622.316 zł stanowiącą części należności z tytułu ustalonej opłaty gwarancyjnej za usunięcie drzew i krzewów. Po otrzymaniu tej decyzji Spółka niezwłocznie dokonała zapłaty pozostałej po umorzeniu części należności tj. kwoty 114 658 zł. MKZ we [...] uznał, że Spółka winna była uiścić z tytułu "nieterminowej" wpłaty całości opłaty za wycinkę drzew i krzewów odsetki za opóźnienie w kwocie 5.231,69 zł, naliczane już od dnia [...] lutego 2018 r. i zainicjował w tym zakresie postępowanie egzekucyjne, zakończone ściągnięciem tej kwoty, powiększonej o koszty egzekucji z rachunku bankowego Spółki. Lektura decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie pozwała zdaniem Spółki ustalić czy termin na wniesienie opłaty za wycinkę drzew i krzewów - jak twierdzi organ I instancji - stanowi "dzień po trzech latach od dnia stwierdzenia wykonania nasadzeń" czy też - jak twierdzi Spółka - wniesienie opłaty "gwarancyjnej" nie może nastąpić wcześniej niż przed wydaniem którejkolwiek z decyzji w wymienionych w art. 84 ust. 4, 5 lub 7 ustawy o ochronie przyrody. Wykorzystując powyższą niejednoznaczność organ I instancji bezpodstawnie wyegzekwował od Spółki nienależne odsetki za opóźnienie w kwocie 5.231,69 zł. Wskazując, iż termin na wniesienie opłaty za wycinkę drzew i krzewów stanowi "dzień po trzech latach od dnia stwierdzenia wykonania nasadzeń" (tj. w przedmiotowym w przypadku według organu I instancji [...]lutego 2018 r.) organ I instancji pominął w swoich rozważaniach treść art. 84 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody oraz obowiązki organu dotyczące konieczności potwierdzenia żywotności posadzonego materiału roślinnego. Konsekwencją odroczenia terminu płatności jest konieczność powrotu do sprawy po upływie terminu odroczenia, a to celem ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny. Jest to jednak całkowicie nowe postępowanie administracyjne, tylko bowiem w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego (wyjaśniającego) organ może dokonać wiążących ustaleń (wyrok WSA w Krakowie z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt lI SA/Kr 1483/15). Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy: 1) zachowują żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia, lub 2) nie zachowały żywotności, ale z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (np. występujących na danym obszarze długotrwałych susz) - należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat w drodze osobnej decyzji. Natomiast jeżeli dojdzie do ustalenia, że przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności. Nie ma wtedy podstaw do wydawania odrębnej decyzji o odmowie umorzenia opłaty, natomiast organ wydaje decyzję o pobraniu opłaty - w całości lub jedynie w części (w zależności od tego, ile drzew czy krzewów zachowało żywotność). Powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 990/09 Spółka wskazała, że niewątpliwie musi być przeprowadzone w sensie procesowym (a nie materialnym) odrębne postępowanie w przedmiocie odroczonej opłaty za wycięcie drzew, które - w zależności od poczynionych ustaleń - kończy decyzja o umorzeniu lub pobranie tej opłaty. Pierwsze z tych rozstrzygnięć powinno być wydane, jak wskazano, w sytuacji wykonania przez stronę nałożonego decyzją warunkową obowiązku, gdy dojdzie jednocześnie do stwierdzenia, że przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność, lub uznania, że niezachowanie przez nie żywotności nastąpiło z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W innym przypadku niezachowanie żywotności skutkuje orzeczeniem o pobraniu opłaty. Treść zacytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że wniesienie opłaty "gwarancyjnej" nie następuje wcześniej niż przed wydaniem którejkolwiek z decyzji w wymienionych w art. 84 ust. 4, 5 lub 7 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem Spółki organ naruszył art. 113 § 2 k.p.a. bezpodstawnie uchylając się od wyjaśnienia kluczowej kwestii związanej z terminem wniesienia opłaty gwarancyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3094/18 "wyjaśnienie treści decyzji nie jest tożsame z oceną prawidłowości tej decyzji, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne". Z treści decyzji z [...] kwietnia 2014 r. nie wynika zaś w sposób jednoznaczny, by wolą organu I instancji było wymuszenie na Spółce uiszczenia opłaty za wycinkę drzew i krzewów "dzień po trzech latach od dnia stwierdzenia wykonania nasadzeń" - takie stanowisko, stojące w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 84 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody jest zdaniem Spółki błędne i gdyby organ I instancji wydając własną decyzję określił swoją wolę wprost to Spółka z pewnością by się od takiej decyzji odwołała. Zamieszczony w decyzji zwrot "jeżeli posadzone w zamian drzewa i krzewy nie zachowały żywotności po upływie 3 lat od ich posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia naliczonej opłaty za usunięcie" sugerował wręcz, że organowi znana jest treść art. 84 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody i po upływie okresu, na jaki odroczono płatność, nastąpi powrót do sprawy na zasadach wskazanych w tym przepisie. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest nieuzasadniona. Wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji (a na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. również i postanowienia), niezbędne jest wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem takiego wyjaśnienia jest więc rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji. Wyjaśnienie ma przy tym doprowadzić do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w sytuacji gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu wydanego rozstrzygnięcia. Wnioskując z przeciwieństwa wyjaśnienie wątpliwości decyzji nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też, co wydaje się oczywiste, pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji ani jej korygować czy też rozbudowywać o elementy, których pierwotnie w niej nie było. Podkreślić zarazem należy, że braku zaskarżenia decyzji w przewidzianym czasie i trybie nie można próbować naprawiać korzystając właśnie z instytucji wyjaśnienia treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Sąd zauważa, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku ówczesnego NSA w Warszawie (przed reformą) z 27 stycznia 2003 r. sygn. akt III SA 622/01 "wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ podatkowy nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy podatkowej, ani też go uzupełniać. Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny." W niniejszej sprawie istota sporu i zgłaszana "potrzeba" wyjaśnienia treści pozwolenia konserwatorskiego z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]sprowadza się w istocie do interpretacji zapisu ostatniego akapitu ze strony 5 tej decyzji w brzmieniu: "Po upływie 3 lat od daty posadzenia należy zawiadomić Miejskiego Konserwatora Zabytków, który dokona protokolarnego odbioru posadzonych rośli. Jeżeli posadzone w zamian drzewa i krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich posadzenia opłata za usunięcie podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczenia i pobierania opłat. Jeżeli posadzone w zamian drzewa i krzewy nie zachowały żywotności po upływie 3 lat od dnia ich posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia naliczonej opłaty za usunięcie." W istocie na tle tej sprawy prezentowane są dwa odmienne stanowiska, wynikające nie tyle z niejasności decyzji, co z wykładni jej powołanego wyżej zapisu. Pierwsze, należące do Skarżącej wskazuje, że zapis ten jest niejasny i nie dający podstawy do tego aby twierdzić, że już w następnym dniu po upływie okresu 3 lat od dokonania nasadzeń (stwierdzenia ich wykonania) aktualizował się obowiązek zapłaty opłaty za usunięcie. W tym względzie Strona wskazuje na inne przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz judykaty sądów, które mają na takie rozumienie tego zapisu wskazywać. Drugie, przypisywane organowi I instancji, zgodnie z którym już właśnie następnego dnia sporna opłata winna zostać zapłacona, bez względu na kwestie związane z potwierdzeniem przez organ skuteczności dokonanych nasadzeń kompensacyjnych. Powyższy "spór" doprowadził zdaniem Skarżącej do sytuacji, w której organ bezprawnie w jej ocenie wyegzekwował z konta bankowego Spółki kwotę odsetek za nieterminową wpłatę należnej opłaty za usunięcie, podczas gdy jej wysokość (kwoty do zapłaty) znana była dopiero po tym, jak organ stwierdził utrzymanie się dokonanych nasadzeń. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę rację należy przyznać Ministrowi, który wskazuje na to, że w sprawie nie chodzi o wyjaśnienie drobnej ze swej natury wątpliwości co do użytych w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. zwrotów ale o ich wykładnię. Należy przychylić się do ogólnego i niekwestionowanego w orzecznictwie poglądu (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1378/20), że wniosek o wyjaśnienie wątpliwości orzeczenia nie jest i nie może być "dodatkowym środkiem zaskarżenia" uruchamiającym jeszcze jedno, dodatkowe, poza przewidzianymi przez p.p.s.a. oraz k.p.a., postępowanie kontrolne. Jak już wyżej wskazano, wyjaśnienie wątpliwości orzeczenia nie może również polegać na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający dany zapis decyzji rozumie jego sens. W związku z tym w sprawie nie zachodzi ani potrzeba ani możliwość wyjaśnienia treści decyzji. Chodzi bowiem o ocenę jej postanowień, której należałoby dokonać albo w ramach zwyczajnych środków zaskarżenia (odwołanie), co jednak nie nastąpiło, albo w ramach nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności części decyzji jako naruszających "procedurę" naliczania i pobierania opłat za usunięcie zieleni określoną w ustawie o ochronie przyrody, albo też w ramach uprawnień i środków przysługujących Spółce na gruncie prowadzonej egzekucji administracyjnej odsetek za opóźnienie, której reguły precyzyjnie określa ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.). W związku z tym w sprawie nie może być mowy o wyjaśnianiu treści decyzji w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a. Minister słusznie zatem uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wyjaśnienia treści decyzji z [...] kwietnia 2014 r. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko i zarazem aż obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (zob. wyrok 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 240/17). W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę, uznając że w sprawie nie doszło do uchybienia art. 113 § 2 k.p.a. a orzeczenie Ministra o odmowie wyjaśnienia treści decyzji jest prawidłowe. Strona dysponowała lub nadal dysponuje środkami prawnymi umożliwiającymi jej osiągnięcie zamierzonego celu tj. w istocie podważenie możliwości pobrania od niej odsetek za nieterminową wpłatę należności z tytułu usunięcia zieleni.