VII SA/Wa 549/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [,,,] grudnia 2017 r. znak: w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]grudnia 2017 r.[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2017 r. [...] odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji własnej z [...] października 2007 r. [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. [...] - stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji z [...] listopada 2005 r. nr [...] Starosty [...] udzielającej pozwolenia na budowę torowiska dla wózka do sortowania i transportu drewna w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...] km. [...]) i stwierdzającej nieważność ww. decyzji w części działki nr [...] km. [...], a w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ przytoczył art. 155 k.p.a. i powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a nie związanych, które nie dają organowi żadnego luzu decyzyjnego. Do decyzji uznaniowych nie można zaliczyć decyzji wydanej w trybie nieważnościowym, ponieważ stwierdzenie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., z zastrzeżeniem § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła B. i J. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania o mające wpływ na wynik sprawy: - art. 8, 9, 10 § 1, 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, głównie zaniechaniu wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa; - art. 7, 75, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zaniechanie ustalenia istotnych przyczyn rozstrzygnięcia, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów w tym uniemożliwienia złożenia wniosków dowodowych, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania strony w celu ustalenia rzeczywistych podstaw wniosku; - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, nie dokonanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, a tym samym naruszenie zasady przekonywania; - pominięcie, że nie było podstaw do wydania pozwoleń na rozbudowę tartaku, gdyż: 1. warunki zagospodarowania terenu, niezgodnie z prawem wydane w 1992r., zostały przez SKO unieważnione [...] czerwca1994r.; 2. pozwolenie na budowę tartaku z [...] maja 1993r. wydano, gdy jeszcze obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z 1980r. (gdzie wpisano tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-zagrodowe) - to pozwolenie unieważnił NSA 11 grudnia 2001r. wyrokiem sygn. IV SA 2331/99., co oznacza, że tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie, a strony we wniosku o wznowienie postępowania oraz piśmie z [...] sierpnia 2017 r. dorozumianie wskazywały, że podstawę do wznowienia mogą stanowić art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 8 k.p.a. Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302). W świetle zarzutów skargi zaznaczyć na wstępie trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja GINB z [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] października 2017 r. odmawiającą uchylenia lub zmiany – w trybie art 155 k.p.a. – decyzji tego organu z [...] października 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. - stwierdzającą nieważność decyzji z [...] listopada 2005 r. Starosty [...] udzielającej pozwolenia na budowę torowiska dla wózka do sortowania i transportu drewna w [...] przy ul. [...] na działce nr ew. [...], [...] km. [...] i stwierdzającej nieważność ww. decyzji w części działki nr [...] km. [...], a w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Rozważania w niniejszej sprawie należy zatem poprzedzić wskazaniem, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego przepisu wynika zatem, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich, jak wynika z konstrukcji przepisu - podstawowym - jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. W przedmiotowej sprawie ocenie organów podlegało więc, czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., która została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Wskazać zatem należy, jak słusznie wyjaśnił to organ, że w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w ramach tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., nie była decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. właściwy organ zobligowany był do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2005 r. Konstrukcja normy prawnej zawartej 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powiązanej z konkretnym przepisem prawa materialnego, wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96 niepubl.). Uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. ze względu na interes strony prowadziłoby zatem do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji w pełni zasadne jest stanowisko, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym. Sąd podziela te z poglądów orzecznictwa, które jednoznacznie nie pozwalają na zmianę, czy to w trybie art. 155 k.p.a., czy art. 154 k.p.a. decyzji mającej charakter związany, a zatem takiej w której przepisy prawa nie pozwalają organowi na żaden luz decyzyjny (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017r. sygn. akt IOSK 2056/15 oraz z dnia 6 października 2016r. sygn.. akt I OSK 2969/14). Nie można bowiem rozważać, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony, skoro organ administracji działający zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.) w konkretnych okolicznościach faktycznych był zobowiązany wydać decyzję określonej treści. Tym samym zgodny z powyższym pogląd GINB należy uznać za trafny, a zarzut skargi za nieusprawiedliwiony. Z podanych przyczyn zbędne było badanie przez organ wystąpienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a., bowiem niespełnienie choćby jednej z nich stanowi przeszkodę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w omawianym trybie. Ze względu na przedmiot niniejszej sprawy bez wpływu na jej wynik pozostawały również dalsze zarzuty wskazujące na okoliczności wydania pozwolenia na budowę tartaku w dniu [...] maja 1993r., pozwolenia na jego użytkowanie, jak i podstaw do wznowienia postępowania. Jak słusznie wyjaśnił organ, w tym postępowaniu nie dokonuje się ponownego merytorycznego badania sprawy, ale wyłącznie zmienia lub uchyla ostateczną decyzję, o ile zachodzą przesłanki w tym przepisie wymienione. W konsekwencji, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa procesowego przedstawione w skardze, w tym art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy bowiem oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej przez stronę czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Tym samym, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko w sytuacji, gdy strona wykaże, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie czynności procesowych mających wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 575/10; z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 414/11; z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11- cbois - orzecznia.nsa.gov.pl). Takich okoliczności skarżący, poza ogólnym powołaniem treści podanych regulacji, nie przedstawili. W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił uchylenia lub zmiany decyzji z [...] października 2007 r., w oparciu o art. 155 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd skargę oddalił