VII SA/Wa 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. L.-L. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie art. 158 § 1 i 157 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] października 2009 r. ([...]), którą stwierdził, że drzewa (las mieszany; brzoza/sosna), oznaczone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...], jako przeszkoda pod nr [...] (dz. nr ew. [...],[...], obr. [...] w [...]), których właścicielami są A. B. K., P. W. L., R. L.-L., są naturalną przeszkodą lotniczą będącą zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego i wymagają usunięcia. R. L.-L. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] października 2009 r. w zakresie, w jakim nakłada ona na R. L. - L., A. K. i P. L. obowiązek usunięcia drzew na opisanych działkach, wskazując art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Organ uznał, że nie zachodzą przesłanki wymienione w 156 § 1 kpa, w szczególności wykonanie ww. decyzji nie stanowi czynu zabronionego. Następnie wyjaśnił, powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, pojęcie uproszczonego planu urządzenia lasu oraz wskazał, że może być on zmieniony w formie aneksu zatwierdzonego w trybie art. 22 ustawy o lasach. Podniósł, iż decyzja z dnia [...] października 2009 r. nie nakazuje dokonania wycinki drzew niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu, lecz usunięcie przeszkody lotniczej, zatem strona powinna decyzję wykonać, w tym przeanalizować możliwości zmiany zagospodarowania gruntu, aby nie stanowiła ona utrudnienia w ruchu statków powietrznych. Organ podkreślił, że swoboda korzystania z rzeczy przez właściciela podlega ograniczeniom, które wyznaczają granice prawa własności, a są nimi przepisy ustawy, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Organ wskazał, że współwłaściciele gruntu posiadający uproszczony plan zagospodarowania lasu winni wystąpić o jego zmianę w trybach wymienionych w ustawie o lasach. Stwierdził, że badana decyzja nie narusza ustawy o lasach. Właściciel powinien określić sposób dalszego wykorzystania gruntu, a jeśli jest to niezbędne, wystąpić o zmianę przeznaczenia gruntu. Następnie stwierdził, że konsekwencją istnienia lotniska jest ograniczenie możliwości wykorzystania terenu je otaczającego, a zgodnie z art. 87 ust 1 ustawy Prawo lotnicze obiekty budowlane i naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. Na koniec organ dodał, że niewykonanie decyzji w przedmiocie usunięcia przeszkody lotniczej zagrożone jest sankcją odpowiedzialności karnej (art. 211 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy). Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po rozpoznaniu wniosku R. L.-L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012 r. – na podstawie art. art. 158 § 1 i 157 § 1 oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując stanowisko w niej zawarte. Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 77 i art. 107 § 3 kpa. Stwierdził, że brak profili podłużnych jak i poprzecznych przy decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie jest przesłanką do unieważnienia decyzji. Podał, że 6 lipca 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania i treści art. 10 § 1 kpa, z którego strony nie skorzystały zatem wydał decyzję w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Podkreślił, że podstawą wydania decyzji z [...] października 2009 r. była dokumentacja rejestracyjna lotniska [...] składająca się m.in. z części kartograficznej i teczki rejestracyjnej lotniska (część opisowa) z października 2008 r. sporządzona przez uprawniony podmiot Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w [...] i zgodnie z wymogami załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełnić obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. 130 poz. 1192 ze zm.). Z ww. dokumentacji wynika, że przeszkoda nr [...] przebija powierzchnię ograniczającą (powierzchnie podejścia) od lotniska o 10,1 m. Organ zaznaczył, że ww. rozporządzenie jest implementacją do prawa polskiego rozdziału 4 załącznika 14 tomu I do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, której Polska jest sygnatariuszem od 1956 r. (Dz. U z 1956 nr 35 poz. 212 ze zm.). Podał, że powierzchnię podejścia lotniska definiuje § 11 pkt 2 ww. rozporządzenia, z zastrzeżeniem § 14 ust. 2, jako nachyloną płaszczyznę lub układ powierzchni przed progiem, wyznaczone przez: a) krawędź dolną o określonej długości, położoną poziomo, prostopadle do przedłużenia osi drogi startowej, w ustalonej odległości przed progiem i na wzniesieniu progu w osi drogi startowej; b) dwie krawędzie wyprowadzone z końców krawędzi dolnej, rozchylone na zewnątrz symetrycznie pod określonym kątem w stosunku do przedłużenia płaszczyzny pionowej przechodzącej przez oś drogi startowej i równoległe do tej osi w części poziomej; c) krawędź górną, równoległą do krawędzi dolnej, położoną na określonym wzniesieniu. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do ww. rozporządzenia powierzchnia podejścia, to powierzchnia podejścia część nachylona: długość krawędzi dolnej 300 m; odległość od progu 60 m; rozchylenie krawędzi bocznych 15 %; długość przy założeniu poziomej niwelety drogi 7500 m; nachylenie 2% oraz powierzchnia podejścia część pozioma: długość 7500 m całkowita długość 15000 m. Następnie organ zacytował definicję przeszkód lotniczych, o których mowa w § 8 ww. rozporządzenia "przez przeszkody lotnicze, usytuowane w otoczeniu lotniska, rozumie się, z zastrzeżeniem § 4, sztuczne lub naturalne obiekty naziemne albo ich części lub skrajnie tras komunikacyjnych, o wysokościach przekraczających powierzchnie ograniczające". Organ podał, że w wyroku z 17 maja 2010 r., VII SA/Wa 408/10 (LEX nr 676105) Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu było wykazanie, w jakim stopniu wysokość przeszkody lotniczej nr 29 przekracza powierzchnię ograniczającą. Na podstawie ww. dokumentacji organ ustalił, że przeszkoda przebija powierzchnię podejścia o 10,1 m, zatem uzupełnienie materiału dowodowego o profile nie było niezbędne. Organ nie stwierdził, aby badana decyzja zawierała wady powodujące jej nieważność, w tym wadę z art. 156 § 1 pkt 6 kpa. W ocenie organu, uproszczony plan urządzenia lasu może być zmieniony aneksem, który powinien być zatwierdzony w trybie art. 22 ustawy o lasach. Dodał, że usunięcie przeszkody lotniczej nie jest jednoznaczne z usunięciem całych drzew, lecz doprowadzenie ich do wysokości nieprzekraczającej powierzchni ograniczającej ww. lotniska. Przytoczył art. 21 ust 1 pkt 3 ustawy o lasach wskazując, że "plan urządzenia lasu lub uproszczony plan urządzenia lasu sporządzany jest na zlecenie i koszt właścicieli", a nie jak podniesiono w zarzutach, że aktywność winien wykazać organ. Skargę na powyższą decyzję złożyła R. L.-L. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: 1. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia oraz nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji, w tym niewskazanie faktów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w szczególności brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązku w decyzji z dnia [...] października 2009 r.; art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy winien ona znaleźć zastosowanie 2. prawa materialnego tj.: art. 158 § 1 Kodeksu wykroczeń przez jego niezastosowanie, przy ocenie stanu faktycznego, choć winien on znaleźć zastosowanie, - art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy zastosowanie miał art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest zatem skrępowany sposobem sformułowania skargi, argumentacją, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, wobec czego skargę należało uwzględnić. Kontroli Sądu podlegała decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r., w której Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, że drzewa (las mieszany; brzoza/sosna), oznaczone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...], stanowiące przeszkodę nr [...] (dz. nr ew. [...],[...]), będące własnością A. B. K., P. W. L., R. L.- L., stanowią naturalną przeszkodę lotniczą będącą zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego i wymagają usunięcia. Na wstępie przypomnieć zatem trzeba, że postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 § 1 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest jego przedmiot. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym działanie organu ograniczone jest do ustalenia, czy decyzja została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Innymi słowy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, sprowadzającym się tylko do oceny, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić również należy, że wśród przesłanek wymienionych w ww. przepisie w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy czym, ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone, nie są wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane również społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 737/84). Podkreślić przy tym trzeba, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych jest dopuszczalne, jeśli naruszenie to ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do przepisów proceduralnych można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, LEX nr 475235). Może zatem dojść do stwierdzenia nieważności decyzji wskutek ustalenia naruszenia norm prawa procesowego, jeśli naruszenie to ma charakter kwalifikowany i nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazania wymaga, że zgodnie z jasnym w swej treści art. 107 § 1 kpa decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym. W przypadku naruszeń formy prawnej decyzji, jako minimum składników określa się cztery z nich: wskazanie autora, adresata oraz rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2009r. nie zawiera dwóch z obligatoryjnych, opisanych wyżej składników, bowiem nie wskazuje adresata, jak i nie rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. Zarówno z sentencji, jak i z treści ww. decyzji nie wynika jednoznacznie, kto jest adresatem decyzji. Wprawdzie w prawym górnym rogu decyzji wskazano Port Lotniczy [...] im. W. R., zapewne jako podmiot zarządzający lotniskiem, a w treści decyzji wymieniono z imienia i nazwiska współwłaścicieli działek, na których znajduje się przeszkoda lotnicza nr [...], nie mniej na tej podstawie nie sposób ustalić, do którego z tych podmiotów zarządcy lotniska, czy współwłaścicieli naturalnej przeszkody w postaci lasu organ skierował decyzję. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, takie uchybienie organu - zdaniem Sądu - należało ocenić jako rażące naruszenie art. 107 § 1 kpa, w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek określenia adresata decyzji, jako elementu będącego koniecznym, niezbędnym jej składnikiem. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa jest bowiem sytuacja, w której zarówno w osnowie decyzji, jak i w jej uzasadnieniu nie określono jednoznacznie podmiotu praw i obowiązków wynikających z decyzji. W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, jak i obecnie) ustawodawca wprowadził zakaz zarówno sadzenia, jak i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze - wskazując przy tym - że obowiązek i koszt usunięcia tych drzew i krzewów obciąża właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością. Zgodnie zaś z art. 82 ustawy Prawo lotnicze (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji) w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska zarządzający lotniskiem wnioskuje do Prezesa Urzędu o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym, stanowiącej zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego dla zarejestrowanego, czynnego lotniska, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania. Z przytoczonych regulacji wynika zatem wprost, że obowiązek usunięcia przeszkód lotniczych spoczywa na właścicielu, współwłaścicielach lub innych podmiotach władający nieruchomością, natomiast zarządzający lotniskiem posiada jedynie uprawnienie do złożenia stosownego wniosku do Prezesa Urzędu o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody lotniczej. Nadto, jak wskazano wyżej, badana decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia. W osnowie decyzji organ nie rozstrzyga bowiem o ustaleniu albo przyznaniu prawa, o ustaleniu lub nałożeniu obowiązku, czy też o odmowie ich stwierdzenia. Nie zawiera wiążącego ustalenia konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. W osnowie decyzji zamiast nałożenia konkretnego obowiązku, w sposób precyzyjny określonego, organ jedynie stwierdza, że drzewa (las mieszany; brzoza/sosna), oznaczone w dokumentacji (...), jako przeszkoda pod nr [...], na określonych działkach, których właścicielami są wskazane osoby, stanowią naturalną przeszkodę lotniczą będącą zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego i wymagają usunięcia. Takie sformułowanie sentencji decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 107 § 1 kpa, a uchybienie to jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem wyeliminowania decyzji, co stanowi o rażącym naruszeniu tego przepisu W ocenie Sądu, opisane wyżej wady wypełniają również przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż brak wskazania adresata oraz rozstrzygnięcia przesądza o istniejącej w dacie wydania, trwałej niewykonalności decyzji z dnia [...] października 2009r. (por. wyrok SN z dnia 5 stycznia 2011r. III SK 34/10, LEX nr 852567). W związku z powyższym rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny Sądu. Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie również przedstawienie stanowiska odnośnie wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 158 Kodeksu wykroczeń, jak wywodziła skarżąca. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł żadnych rozważań w tej kwestii stwierdzając jedynie, że w szczególności nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 6 kpa. W związku z powyższym zasadne okazały się zarzuty skargi o naruszeniu podstawowych zasad postępowania zawartych w art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w powiązaniu z art. 156 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt. I i II sentencji.