VII SA/Wa 562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo- Usługowego w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], zwany dalej PINB w powiecie [...] decyzją z dnia [...], nr [...], nakazał Spółce I., zw. dalej Spółką, rozbiórkę, wybudowanego bez pozwolenia na budowę, pawilonu wypoczynkowego wraz z zadaszeniem znajdującego się na działce nr [...] km [...] w T., na terenie Ośrodka Wypoczynkowego "P". Decyzja ta była przedmiotem oceny organu odwoławczego, który po rozpatrzeniu odwołania Spółki decyzją z [...], nr [...], utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skontrolował legalność wydanych decyzji i wyrokiem z dnia 23 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 139/07, po rozpoznaniu skargi Spółki na powyższą decyzję, skargę oddalił. Wyrok uprawomocnił się dnia 7 września 2007 r. Wnioskiem z dnia 28 października 2008 r. pełnomocnik Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że Spółka nie jest związana żadnym stosunkiem prawnym z Ośrodkiem Wypoczynkowym "P." w T. Wskazał, że Spółka weszła w posiadanie Ośrodka na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1 lutego 2001 r. zawartej z R. we W. Oddział w O., zw. dalej RZGW, która to umowa wygasła 31 stycznia 2004 r. i nie została przedłużona. W ewidencji gruntów natomiast jako właściciel działki ujawniony jest Skarb Państwa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej [...] WINB, decyzją nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118. ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Spółki z dnia 28 października 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji odmówił wszczęcia postępowania. W ocenie organu brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z dnia [...] nr [...]. Organ wskazał, że utrzymując - jako organ odwoławczy - w mocy decyzję organu I instancji, dokonał wówczas dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego i zajął już w sprawie stanowisko co do zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu, orzeczenie obecnie o nieważności decyzji z [...] mogłoby narazić organ na zarzut rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał ponadto, że zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lipca 2007 r. kontrolujący obie decyzje, prawomocne orzeczenie wiąże zaś nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, który wydał decyzję. U podstaw zapadłych decyzji oraz wyroku Sądu legły zaś ustalenia, że Spółka w drodze umowy sprzedaży z dnia 5 lutego 2001 r. zawartej z W. w S. weszła w posiadanie budynków typu N. wraz z urządzeniami technicznymi. W ocenie organu, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...], w sytuacji gdy była ona przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest niemożliwe tak długo, jak w obrocie prawnym obowiązuje wyrok z dnia 23 lipca 2007 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, zarzucając naruszenie: art. 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe ich zastosowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie organu odwoławczego, podstawowe znaczenie dla oceny decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] posiada zakres wniosku z dnia [...] w którym reprezentujący Spółkę pełnomocnik w sposób jednoznaczny wskazał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji PINB w powiecie [...] z dnia [...], Nr [...]. Tym samym, mając na uwadze tak określoną treść żądania, organ stwierdził, iż nie było możliwe badanie, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] przez organ wojewódzki, albowiem decyzja organu powiatowego była już badana przez organ wojewódzki w postępowaniu odwoławczym (decyzja z dnia [...], znak: [...]). Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w odwołaniu, wskazującej na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 7 k.p.a. organ stwierdził, że nie jest ona zasadna, albowiem zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] posiada wyłącznie formalnoprawny charakter, zatem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł być w żaden sposób naruszony, skoro nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania. W ocenie organu, materiał zebrany w przedmiotowej sprawie nie wskazuje również na naruszenie jakiejkolwiek zasady postępowania wynikającej z art. 7 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, zarzucając naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie dyspozycji zawartej w art. 7 oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i podnosząc, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest stwierdzenie nieważności decyzji, zawsze, jeśli stwierdzi wystąpienie przesłanki z art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu powołano wcześniej zgłaszane okoliczności, przede wszystkim, że Spółki nie wiąże żaden węzeł prawny z zespołem składników majątkowych w postaci ośrodka wczasowego "P." posadowionego na gruncie Skarbu Państwa, będącego w zarządzie RZGW. Z punktu widzenia prawa, Spółka była wyłącznie w posiadaniu ww. ośrodka i to bez tytułu prawnego, albowiem umowa dzierżawy gruntu zawarta z RZGW we W. wygasła przed wszczęciem postępowań administracyjnych w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, iż decyzja PINB, będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego, utrzymana została w mocy przez organ II instancji, a następnie poddana kontroli sądowej, w czasie której Sąd nie dopatrzył się żadnych wad prawnych postępowania oraz wydanych decyzji, oddalając skargę Spółki. Wydając zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie, organ powołał się na przepis art. 157 § 3 k.p.a., stanowiącego podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB została poddana kontroli sądowej pod względem jej zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 139/07, oddalił skargę Spółki. Wskazać należy, że Sąd administracyjny badał wówczas nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale kierując się dyspozycją art. 134 p.p.s.a. z urzędu poddał ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie. Bez znaczenia jest czy były one podnoszone przez stronę, czy też nie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z przepisami prawa. Z tego względu Sąd oddalił skargę, uznając, że powyższe decyzje odpowiadają prawu. W myśl art. 170 ustawy p.p.s.a. wskazany wyrok jest zatem wiążący dla strony postępowania, w tym organu i Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem takich podmiotów, jak wszystkie strony postępowania oraz sąd, który wydał to orzeczenie oraz inne sądy i inne organy państwowe. Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, a w konsekwencji zasada wyrażona w tym przepisie zapobiega funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć, których nie można pogodzić w całym systemie sprawowania władzy. Wszystkie wymienione w powyższym przepisie podmioty muszą zatem brać pod uwagę fakt istnienia prawomocnego orzeczenia sądowego oraz jego treść i są nim związane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/WA 83/09). Decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne pozostaje bowiem pod szczególną ochroną zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Racją prawną tej zasady jest konieczność stabilizacji porządku prawnego państwa, współtworzonego przez działania administracji publicznej w formie indywidualnych rozstrzygnięć kształtujących sytuację prawną podmiotów, których działania te dotyczą. Z ochrony jeszcze dalej idącej korzystają decyzje, które uprawomocniły się na skutek kontroli działań administracji publicznej przez sądownictwo administracyjne. Oddalenie przez Sąd skargi na decyzję administracyjną oznacza, że została ona skontrolowana co do zgodności z prawem pod względem formy i treści. Prawomocne rozstrzygnięcie przez Sąd Administracyjny sporu o legalność indywidualnego aktu administracyjnego pomiędzy organem wydającym ten akt i stroną, polegające na oddaleniu przez Sąd skargi, oznacza ustalenie zgodności z prawem tego aktu, co zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności tego aktu, a stronie możliwość żądania stwierdzenia nieważności tego aktu. Wniosek taki trzeba wyprowadzić nie tyle z treści art. 153 p.p.s.a., ile z zasady związania wyrokiem prawomocnym stron, w tym organu (art. 170 p.p.s.a.), w powiązaniu z zasadą niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.), która nakazuje sądowi dokonać pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, sięgając w razie potrzeby i do oceny legalności innych aktów administracyjnych wydanych w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej (art. 135 p.p.s.a.). W konsekwencji prawomocny wyrok sądu oddalający skargę ma powagę rzeczy osądzonej w odniesieniu do uznania zaskarżonej decyzji za akt legalny, a zatem niedotknięty żadną z wad opisanych w art. 156 k.p.a. (art. 171 p.p.s.a. ). Oznacza to ustalenie prawomocności zaskarżonej decyzji, co stanowi dla organu administracyjnego negatywną przesłankę do wszczęcia postępowania w sprawie kontroli legalności takiej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowany jest pogląd, iż organ nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu administracyjnego uznana została za zgodną z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 700/08, a także wyroki WSA w Warszawie: z dnia 1 września 2005 r., sygn. akt 618/05; z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1162/06, LEX nr 328773; z dnia 12 maja 2009 r. ,sygn. akt II SA/Wa 83/09. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z dnia [...] nr [...]. w sytuacji, gdy była ona przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W sprawie, w której Sąd oddalił skargę nie można ponownie podnosić okoliczności i zarzutów związanych z naruszeniem prawa przez organ, który wydał decyzję, co do których Sąd orzekł i wypowiedział się już, że są one zgodne z prawem. Zasadne ustalenia organów o braku możliwości wszczęcia postępowania co do decyzji, która była już przedmiotem kontroli i oceny Sądu powodują, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności, ani słuszności wydanego orzeczenia. Odrębną zaś kwestią jest to, czy taką decyzję można byłoby zmienić w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną. Podniesienie okoliczności, nawet po prawomocnym wyroku Sądu, uzasadniających wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. (Por. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B.Adamiak, J.Borkowski, Warszawa 1996, str. 617). Zauważyć jednak należy, że weryfikacja działań organów administracji publicznej w trybie określonym w art. 145 k.p.a. wymaga również zachowania określonych trybów i terminów. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.