VII SA/Wa 569/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W F na uchwałę Rady [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego w części oddala skargę Uzasadnienie. I. 1. Pismem datowanym na [...] lutego 2021 r. skarżący W F, reprezentowany przez adw. A S, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady [...] (dalej: "Rada") z [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]w rejonie ulicy [...]- część II (dalej: "m.p.z.p.") w części obszaru oznaczonego symbolem przeznaczenia 12.2 MN-W - w zakresie ustalenia zasad zagospodarowania terenu oznaczonego na rysunku planu, jako jednostka terenowa "12.2.b" i symbol przeznaczenia "U", obejmująca działkę nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...]– to jest w części dotyczącej § 6 pkt 2 oraz oznaczeń na rysunku planu dla jednostki terenowej "12.2.b - U" (dz. nr ew. [...] ) w zakresie: maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy, minimalnego udziału powierzchni zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy. Pełnomocnik skarżącego zarzucił ww. uchwale: "1/ naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP - przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego gminy, poprzez ustalenie parametrów budynku na działce nr [...] w sposób ograniczający prawa właścicielskie Skarżącego, nieuzasadniony ani zasadami ładu przestrzennego, ani przepisami prawa, 2/ naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) - polegające na braku uwzględnienia przy sporządzaniu planu miejscowego, prawa do zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, pomimo że określony sposób zabudowy nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 3/ naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - polegające na wprowadzeniu do planu miejscowego ograniczenia w zakresie prawa do zabudowy działki nr [...] obr. [...] co uniemożliwia kontynuację budowy czterokondygnacyjnego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi i dwupoziomowym parkingiem, zrealizowanego w stanie surowym otwartym w okresie dysponowania przez inwestora decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, w sytuacji braku konieczności takiej ingerencji z powodu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony zdrowia, czy ochrony praw osób trzecich. 4/ naruszenie art. 20 ust. 1 ppsa - poprzez dołączenie do uchwały Rady [...] w sprawie uchwalenia planu załącznika nr 2, z którego nie wynika, w jaki sposób zgłoszone przez Skarżącego uwagi zostały rozpoznane, w szczególności czy zostały na posiedzeniu rady przegłosowane, czego wymaga jawność postępowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć". Pełnomocnik skarżącego, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że W F jest właścicielem działki nr ewid. [...] przy ul. [...] , położonej na terenie objętym m.p.z.p. [...] w rejonie ulicy [...] - część II, w części obszaru oznaczonego symbolem przeznaczenia 12.2 MN-W, zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem czterokondygnacyjny, podpiwniczonym, w stanie surowym otwartym. Do budynku doprowadzony jest wodociąg, gaz oraz kanalizacja sanitarna. Przedmiotowy budynek został wzniesiony w stanie surowym na podstawie ostatecznej decyzji Nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na budowę. Wobec stwierdzenia nieważności powyższej decyzji przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2001 r., dalsze postępowanie prowadzone było przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") i sądy administracyjne do 18 września 2019 r. PINB decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, ale ta decyzja została uchylona decyzją [...]WINB nr [...][...] września 2019 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylenie decyzji przez organ odwoławczy umotywowane zostało faktem, że przedmiotowa działka objęta została postanowieniami m.p.z.p., wprowadzonego w życie uchwałą nr [...]Rady z [...] marca 2019 r, co powodował konieczność ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu nowego stanu prawnego wynikającego z ustaleń aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, analiza treści m.p.z.p. w części obszaru oznaczonego symbolem przeznaczenia 12.2.a MN-W, w którym wydzielona została przedmiotowa działka, jako jednostka terenowa 12.2.b U, pozwala stwierdzić, że uchwalone tym planem parametry zabudowy działki są niezgodne z istniejącym stanem faktycznym oraz dokumentacją budowlaną. Uniemożliwia to inwestorowi zachowanie istniejącej substancji, pomimo że budynek realizowany był na podstawie zatwierdzonej dokumentacji projektowej, zaś w kwestii odstępstwa od projektu prowadzone było postępowanie legalizacyjne. M.p.z.p., wprowadzony 7 marca 2019 r., w § 6 dopuszczał dla zabudowy istniejącej przed wejściem w życie uchwały zachowanie istniejących wskaźników, gabarytów oraz spadku i pokrycia dachu, jednocześnie w § 2 pkt. 1 przez "zabudowę istniejącą w życie przed wejściem w życie uchwały" nakazując rozumieć istniejące obiekty budowlane lub obiekty, dla których przed wejściem w życie planu uzyskane zostało ostateczne pozwolenie na budowę, uniemożliwia dokończenie przedmiotowej budowy. Oznacza to jednoznacznie uznanie przez organ planistyczny działki ew. nr [...] za niezabudowaną, zaś przyjęte w planie parametry zabudowy działki stanowią o nie uwzględnieniu interesu skarżącego, wynikającego z prawa własności, w tym nabytego prawa do zabudowy uwzględniającej wykonanie budynku w dotychczasowym stanie faktycznym na podstawie decyzji ostatecznej. Już w pierwszym etapie postępowania legalizacyjnego PINB został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2003 r. sygn. akt IVSA 1613-1614/02, którego tezy powinny zostać uwzględnione w toku procedury planistycznej ze względu na ich wagę w zakresie oceny zgodności budowy z planem miejscowym obowiązującym w czasie prowadzenia robót budowlanych. NSA wskazał bowiem, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywał plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady [...] z [...]września 1992 r., który teren działki przy ul. [...] oznaczony symbolem MU 29 przeznaczał na cele budownictwa mieszkaniowego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi mieszkańców, wobec czego nie można przyjąć, że zamierzona funkcja przedmiotowego obiektu wykonanego w stanie surowym była sprzeczna z planem miejscowym. Ponadto Sąd wskazał, że "w odniesieniu do obiektów budowlanych czy robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, która utraciła moc, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, kwestia ewentualnej rozbiórki już wykonanych robót może być rozpatrywana na podstawie art, 51 ust, 1 Prawa budowlanego, natomiast przy braku przesłanek dla zastosowania tego przepisu organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania orzeczeń zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem a następnie wydania orzeczenia o wznowieniu robót budowlanych". Pomimo wiążącej oceny prawnej wynikającej z powyższego wyroku, wejście w życie nowego planu miejscowego, pozbawiło skarżącego możliwości dokończenia budowy, a tym samym uniemożliwia korzystanie z jego prawa nabytego na podstawie poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie pracy nad planem w ramach wyłożenia projektu do publicznego wglądu, W F zgłaszał liczne uwagi co do jego treści. W szczególności zwracał uwagę na fakt, że wskazane w projekcie planu dopuszczalne parametry dla zabudowy działki nr [...] , są sprzeczne z parametrami budynku już posadowionego na działce. Pełnomocnik przytoczył uwagi skarżącego, opublikowane w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały. Zgłoszone przez skarżącego uwagi, wynikające z podnoszonego uprawnienia do ochrony jego prawa do zabudowy działki (dokończenia budowy rozpoczętej na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę), zostały poparte przez Burmistrza Dzielnicy [...], który wyraził swoje stanowisko w uwagach do wyłożonego projektu planu zgłoszonych w dniach [...] października 2012 r. oraz [...] lipca 2013 r., postulując, aby projektowane parametry zabudowy działki nr [...]było zgodne z wydanymi wcześniej warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi decyzją nr [...]z [...]marca 1997 r. i uwzględniało istniejący stan zabudowy. Uwagi skarżącego nie zostały uwzględnione przez organ prowadzący postępowanie planistyczne. Brak jest zarówno w uzasadnieniu projektu, jak też w treści załącznika nr 2 informacji o trybie rozstrzygnięcia uwag. W ocenie pełnomocnika skarżącego w tym zakresie uchwała Rady "narusza art. 20 ppsa", zgodnie z którym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Pełnomocnik przywołał wyrok WSA w Warszawie w wyroku z 23 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 599/08 "Jak słusznie wskazała w skardze strona skarżąca odwołując się do stanowiska prof. Zygmunta Niewiadomskiego, rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie (prof. zw. Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Komentarz, Wyd. C.H. BECK 2006 r. str. 190) (Lex nr2477424).... Rozpatrzenie uwag powinno polegać na poddaniu ich indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Pomimo, że do planu załączono wykaz uwag nieuwzględnionych, to mając na uwadze, że z protokołu posiedzenia Rady Miasta w P. nie wynika, aby uwagi skarżącego podlegały głosowaniu, nie można stwierdzić, że zachowana została procedura określona w art. 20. Zdaniem Sądu zgodzić należy się bowiem ze stroną skarżącą, że dyskusja i ocenia wniosków indywidualnych dotyczących projektu planu, jest niezbędnym elementem procesu planowania". Jak wyjaśnił pełnomocnik, zgodnie z "art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ppsa", gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić prawo własności. Obowiązek uwzględnienia tej zasady w planowaniu przestrzennym wynika z regulacji konstytucyjnych, w szczególności z art. 21 Konstytucji, gwarantującego ochronę własności. Ochrona własności wynikająca w powyższych przepisów nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom wskazanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale organ planistyczny w toku ustalania treści planu miejscowego powinien mieć na uwadze prawo W F do zabudowy własnej nieruchomości zgodnie z jego zamierzeniem inwestycyjnym, a z drugiej strony uwzględniać istnienie ograniczeń wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ingerencja organu w sferę prawa własności musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do powyższych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę zasady powyższe naruszyła, albowiem zarówno z materiałów planistycznych, jak też z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika, aby akceptując projekt planu miejscowego wykazana została zgodnie z prawem konieczność ingerencji w zamierzoną zabudowę działki nr [...], dla której wyodrębniono w planie jednostkę terenową 12.2 - MN-W. Analiza w tym przedmiocie nie została przeprowadzona, a zatem organ w związku z treścią art. 6 ust, 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykazał, że prawo skarżącego do zabudowy terenu jego nieruchomości z pozostawieniem parametrów budynku zrealizowanego w stanie surowym, powinno być ograniczone ze względu na chroniony prawem interes publiczny lub osób trzecich. Rada tak skonstruowała dokumentację planistyczną, w tym uzasadnienie projektu uchwały, że poza rozważaniami pozostawiła najistotniejszą dla skarżącego kwestię, wyrażoną w zgłoszonych uwagach do projektu planu, które zmierzały do ustalenia takich parametrów zabudowy działki, jakie wynikały z projektu budowlanego, na podstawie którego został zrealizowany stan surowy budynku, Natomiast uchwalone w planie parametry zabudowy działki, ograniczające parametry istniejącego budynku uniemożliwiają jego legalizację przez organ nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu. Takie rozstrzygnięcie organu planistycznego stanowi pozbawienie skarżącego ochrony prawa nabytego, w sytuacji zrealizowania budynku zarówno w czasie obowiązywania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, jak też przy zgodności jego funkcji z planem miejscowym uchwalonym w 1992 r. W załączniku nr 2 do uchwały z 7 marca 2019 r. przywołano ponadto wniosek skarżącego z [...] lipca 2013 r. (uwaga nr 18.2) "o określenie sposobu postępowania z niedokończonym budynkiem znajdującym się na działce nr [...]". Organ planistyczny, pomimo wniosku o uwzględnienie faktu wykonania budynku w stanie surowym na podstawie pozwolenia na budowę, kwestię tę pozostawił bez rozważenia - twierdząc, że "plan miejscowy nie jest projektem budowlanym". Nie znajduje zatem pokrycia w materiałach sprawy twierdzenie organu w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały, że "ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważono interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne". W uzasadnieniu projektu uchwały nie przedstawiono żadnej argumentacji mogącej potwierdzić stwierdzenie organu, że ustalając przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu "12.2.b - U" obejmującego nieruchomość skarżącego, ważono interes publiczny i interesy prywatne. Skoro przeciwko wyrażonemu interesowi skarżącego nie przemawiał interes publiczny chroniony prawem, ograniczenie jego prawa do zabudowy działki, mogłoby wynikać z naruszenia chronionego prawem interesów osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) tj. właścicieli sąsiednich nieruchomości, czego również nie wykazał organ w uzasadnieniu uchwały. Przez interes prawny rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Organ w toku procedury umożliwił właścicielom sąsiednich nieruchomości zgłoszenie uwag do wyłożonego projektu planu, zaś ich uwagi dotyczyły w zasadzie postulatu wprowadzenia w okolicy ul. [...]wyłącznie zabudowy jednorodzinnej, a także wysokości budynku oraz wskaźnika intensywności zabudowy na działce nr [...], w zestawieniu z wysokością ich budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej. Uwagi tych osób nie świadczą o wykazaniu się interesem prawnym, który powinien wpłynąć na ograniczenie prawa skarżącego do zabudowy jego działki. Osoby, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego mają przymiot strony w prowadzonym postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego i w tym postępowaniu mogą domagać się ochrony przyznanej przepisami prawa budowlanego oraz innych ustaw. Powyższe, zdaniem pełnomocnika skarżącego, potwierdza zasadność zarzutów naruszenia prawa, "w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 4 i 6 ust. 2 pkt 1 ppsa" w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. I. 2. W datowanej na [...] marca 2021 r. odpowiedzi na skargę Rada szczegółowo odniosła się do zarzutów stawianych przez pełnomocnika skarżącego. Rada, reprezentowana przez r. pr. S N, wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając stanowisko Rady, pełnomocnik stwierdziła, że "wszystkie zarzuty zawarte w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i tym samym są niezasadne". Wyjaśniła, że postępowanie w sprawie uzupełnienia procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] część II w części obszaru oznaczonego symbolem przeznaczenia 12.2 MN-W było spowodowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sygn. akt IV S.A./Wa 860/10, który uchylił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]w rejonie ulicy [...]- część II w części obszaru oznaczonego symbolem przeznaczenia 12.2 MN-W i nakazał ponowić procedurę sporządzania planu w niezbędnym zakresie. W planie uchwalonym (a następnie uchylonym przez WSA) dla działki skarżącego ustalone były następujące parametry zabudowy i zagospodarowania terenu: wysokość zabudowy do 12 m, szerokość elewacji budynku 20 m; wskaźnik intensywności zabudowy 0,7, wskaźnik powierzchni zabudowy 35 %; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 60%. Rada wprowadziła zmianę do projektu planu miejscowego polegającą na obniżeniu wysokości elewacji budynku z 10 m do 8 m. Projekt z tak wprowadzoną zmianą został uchwalony, bez ponowienia procedury wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, co stało się podstawą unieważnienia planu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie jednostki terenowej, w której dokonano zmiany parametrów elewacji budynku. Wykonując ww. wyrok Sądu Rada podjęła Uchwałę [...] w sprawie uzupełnienia procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]w rejonie ulicy [...]- część II w części obszaru oznaczonego symbolem przeznaczenia 12.2 MN-W. W terminie [...] kwiecień - [...] czerwiec 2012 r. dokonano ponownych uzgodnień i opiniowania projektu planu, a następnie w okresie od [...] sierpnia do [...] września 2012 r. wyłożono projekt planu do publicznego wglądu. Projekt miał zapisy identyczne z zapisami planu uchwalonego w lutym 2009 r. Do projektu planu wpłynęły uwagi; mieszkańcy wnosili o pozostawienie ustaleń projektu planu bez zmian, a W F wnosił o podniesienie wysokości elewacji do 17 m, dopuszczenie szerokości elewacji frontowej do 32 m, o zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej do 35%, wyłączenie z planu terenu działki nr [...]i podjęcie nowej uchwały o przystąpienie do sporządzenia planu dla tej jednej działki ewidencyjnej. Część jego uwag została rozpatrzona pozytywnie i projekt planu został zmieniony poprzez określenie wyższych parametrów zabudowy dla działki [...] . Zmieniony projekt planu w terminie od [...] maja do [...] czerwca 2013 r. ponownie został wyłożony do publicznego wglądu. Projekt planu dla działki nr [...] zakładał: wysokość zabudowy i wysokość elewacji do 12 m; wskaźnik intensywności zabudowy 1,8; wskaźnik powierzchni zabudowy 60 %; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 35%. Pozostałe działki objęte planem posiadały parametry zabudowy niezmienione względem projektu planu wyłożonego wcześniej. Do projektu planu ponownie zostały złożone uwagi mieszkańców i skarżącego. Mieszkańcy wnosili o to, aby działka [...] posiadała takie same warunki zabudowy, jak działki sąsiednie. Skarżący wnosił, aby dla działki nr [...] określić jeszcze wyższe parametry. Wnosił o zmianę przeznaczenia działki pod zabudowę usługową z dopuszczeniem wielorodzinnej; wysokość zabudowy 19 m; wysokość elewacji 17 m; wskaźnik intensywności zabudowy 2,2; wskaźnik powierzchni zabudowy 70%; udział powierzchni biologicznie czynnej min. 30%. W wyniku rozpatrzenia uwag zmieniono przeznaczenie terenu z mieszkaniowego na usługowe oraz podniesiono wysokość zabudowy do 13 m. Zatem częściowo zostały uwzględnione uwagi skarżącego. Projekt planu w terminie od [...] marca do [...] kwietnia 2014 r. ponownie został wyłożony do publicznego wglądu. Projekt planu dla działki nr [...] obręb [...] zakładał przeznaczenie terenu - usługi z dopuszczeniem mieszkań; wysokość zabudowy i elewacji do 13 m; wskaźnik intensywności zabudowy 1,8; wskaźnik powierzchni zabudowy 60 %; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 35%. Do projektu planu ponownie zostały złożone uwagi mieszkańców i skarżącego. Mieszkańcy wnosili, aby wszystkie działki objęte planem posiadali takie same funkcje i parametry zabudowy, które gwarantowałyby zachowanie istniejącego układu urbanistycznego i charakteru osiedla z zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wnosili o parametry określone dla tego terenu w uchwale zatwierdzającej plan miejscowy [...] lutego 2009 r. Skarżący zaś wnosił o podniesienie wysokości zabudowy do 17,57 m; a elewacji budynku do 16 m (4 kondygnacje) zgodnie ze stanem zabudowy istniejącej na działce, o doprecyzowanie definicji określenia "istniejące obiekty budowlane" w taki sposób, aby również budynek wzniesiony przez niego na terenie działki [...] został uwzględniony już, jako istniejący. W 2014 r. projekt planu wraz z całą procedurą sporządzania tego projektu planu stał się przedmiotem zainteresowania Najwyższej Izby Kontroli. Po przeprowadzeniu kontroli procedury sporządzania planu i wydawanych decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mogących powstać w granicach tego planu, organ kontrolny stwierdził naruszenie art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennej w kwestii niezgodności ustaleń projektu planu dla działki nr [...]z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m[...] . W ocenie Najwyższej Izby Kontroli, zmiana funkcji przeznaczenia terenu z mieszkaniowej na usługową, nie uzasadniała zmiany parametrów zabudowy i zagospodarowania danej działki. Według NIK niezgodność ustaleń projektu planu dla działki nr [...] , ze studium wynika z przekroczenia parametrów zabudowy tj. zaniżenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej do 35% (Studium 40-60%), przekroczenie dopuszczalnej wysokości zabudowy o 1 m i przekroczenie współczynnika intensywności zabudowy o 0,8. Na skutek rozpatrzenia uwag, oraz w świetle stanowiska NIK w projekcie planu dla działki nr [...] obręb [...] po ponownym przeliczeniu wskaźników i ustaleniu, jakie wartości będą się bilansować ze Studium, obniżono wskaźnik intensywności zabudowy z 1.8 na 1.2 oraz zwiększono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej z 35% do 50%. Ponownie zmieniony projekt planu, w terminie od [...] listopada do [...] grudnia 2016 r., został wyłożony do publicznego wglądu. Projekt planu dla działki nr [...] zakładał przeznaczenie terenu - usługi z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej, które nie może przekraczać 40% powierzchni budynku; wysokość zabudowy do 13 m; wskaźnik intensywności zabudowy 1,2; wskaźnik powierzchni zabudowy 60 %; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 50%. Do projektu planu zgłoszono uwagi. Pierwsza grupa uwag dotyczyła prośby o dostosowanie wskaźników, parametrów i warunków zabudowy do bezpośrednio sąsiadujących, zabudowanych już nieruchomości objętych tym planem, co oznacza, że dla działki nr [...] (teren 12.2bU) w projekcie planu należałoby wnieść następujące zmiany: - dopuszczenie jedynie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dostosowaniem jej do zabudowy istniejącej - obniżenie maksymalnej wysokości zabudowy z 13 m na 12 m, - zmniejszenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej z 32 m do 20 m, - zmniejszenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy — z 60 % do 35%, - minimalna powierzchnia biologicznie czynna - 60 % - maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,7, - wykreślenie możliwości zastosowania dachu płaskiego (spadek od 0 do 10 stopni), - maksymalna szerokość elewacji frontowej 20 m. Druga grupa uwag to uwagi zgłoszone przez W F, dotyczące podniesienia wskaźników zabudowy dla działki nr [...] : a) maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy - z 1,2 na 1,8, b) maksymalnej wielkość powierzchni zabudowy z 60% do 62%; c) zmniejszenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej z 50 % do 35%. Ostatecznie wskaźniki na działce [...]ustalono następująco: max wysokość 13 m, intensywność 1,2 zaś PBC 50 %. Pełnomocnik Rady przedstawiła tabelę zmian m.p.z.p. w trakcie kilku wyłożeń w zakresie głównych wskaźników dla działki [...]i jakie ostatecznie uchwalono parametry oraz jak zmieniały się w toku procedury planistycznej uwagi skarżącego i które z nich i w jakim zakresie uwzględnił organ. Zdaniem pełnomocnik Rady, parametry zapisane w projekcie uchwały stanowią kompromis, pomiędzy różnymi postulatami kształtowania się zabudowy na tym terenie. Rada działała w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie których rada gminy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art, 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają również z powołanych powyżej przepisów u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem. Nie sposób też uznać, aby o powinności uwzględniania w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała np. treść art. 1 ust. 2 pkt 6 lub 7 u.p.z.p. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2, który wymienia wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. W art. 1 ust. 2 tej ustawy został wymieniony ponadto przykładowy katalog (niemający charakteru numerus clausus) wartości, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; wymagania ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Tymi właśnie wartościami kierowano się przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] - część II w części obszaru oznaczonego symbolem przeznaczenia 12.2 MN-W W związku z przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego wpłynęło 340 wniosków od mieszkańców, w tym 118 dotyczyło prośby o pozostawienie na terenie planu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zachowanie lokalnego charakteru zabudowy, wykluczenie zabudowy wielorodzinnej przy ulicach z zabudową jednorodzinną a wprowadzenie jej przy ul. [...] . Organ po przeanalizowaniu zagospodarowania terenów działek znajdujących się w obszarze planu, w tym działki skarżącego oraz działek sąsiadujących, a także uwzględniając interes społeczny a nie tylko jednego podmiotu, mając na uwadze zrównoważony ład przestrzenny, zdecydował o ustaleniu zróżnicowanego zagospodarowania nieruchomości na obszarze planu. Nie ma mowy o ograniczeniu prawa własności skarżącego, skoro działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej, która mogła stanowić nie więcej niż 40% powierzchni użytkowej budynku usługowego, o wysokości min. powierzchni zabudowy do 60%, minimalnym udziale powierzchni biologicznie czynnej 50%. Pozostałe działki zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małe domy wielorodzinne do 6 lokali w budynku, o wysokości 12 m i powierzchni zabudowy do 35 %, przy minimalnym udziale powierzchni biologicznie czynnej 60%. W związku z powyższym nie sposób, zdaniem pełnomocnik Rady, uznać, aby zaskarżone rozstrzygnięcie planistyczne mogło być kwalifikowane, jako nadużycie władztwa planistycznego. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego czyjąś własność na określony cel i wskazanie w tym planie warunków i sposobu zagospodarowania, nawet, jeżeli przeznaczenie i sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z zamierzeniami właściciela, nie musi stanowić przekroczenia władztwa planistycznego. Odnosząc się do kwestii naruszenia procedury poprzez nie głosowanie odrębnie uwag do planu i nie obejmowanie ich oddzielnymi uchwałami, pełnomocnik Rady wyjaśniła, że stanowisko skarżącego jest odosobnione w orzecznictwie. Pełnomocnik przywołała wyrok NSA z 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1533/17 i z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1126/18. Pełnomocnik wyjaśniła też, że radni [...] zostają zapoznani z materiałem, który ma być przedmiotem obrad kilka tygodni wcześniej, a szczegółowe omówienie rozwiązań planistycznych ma miejsce podczas pierwszego czytania projektu m.p.z.p. na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego. W niniejszej sprawie takowa komisja miała miejsce [...] lutego 2019 r., na której odbyła się długa dyskusja nad planem, gdzie w imieniu skarżącego udział brał jego pełnomocnik. Podczas obrad ustalono, że na działce [...] stoi budynek, budzący największe kontrowersje, decyzja WZ była wydana w marcu 1997 r. W 2001 roku Wojewoda [...]stwierdził nieważność decyzji zezwalającej na wybudowanie budynku. W tej sprawie wydanych zostało co najmniej 73 postanowień, decyzji, wyroków różnych sądów. Przedstawiciel skarżącego omówił istotną jego zdaniem dla sprawy wydaną decyzję [...] października 2018 r. PINB, zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zezwalającą na wznowienie robót budowlanych związanych z inwestycją. To zdaniem pełnomocnika pozwoliłoby inwestorowi na dokończenie robót, ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie tego budynku. Ta decyzja została zaskarżona przez sąsiada nieruchomości. Aktualnie odwołanie to jest rozpatrywane przez [...]WINB. Pełnomocnik zwrócił się o nie wydawanie decyzji o uchwaleniu planu w obecnym kształcie, który jest przedstawiony w projekcie uchwały, gdyż uniemożliwi to inwestorowi dokończenie prac budowlanych. W odpowiedzi na powyższe, z-ca Dyrektora BAiPP zajął stanowisko, że w tej sprawie z jednej strony są zamierzenia inwestora, aby inwestycja była jak największa, mimo że zostało wybudowane niezupełnie zgodnie z pozwoleniem na budowę. Znajdują się tam elementy, które przekroczyły pozwolenie na budowę. Z drugiej strony są odwołania, dążące do ograniczenia tej inwestycji. Prezentowany projekt uchwały jest uzasadniony, gdyż opiera się na parametrach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] . Opisana inwestycja jest największą możliwą, która będzie zgodna ze Studium. W związku z powyższym możliwe jest uchwalenie planu w przedstawionym kształcie i częściowego zmniejszenia obiektu. Nie jest rolą planu miejscowego zastępowanie procedury legalizacyjnej lub naprawczej w stosunku do obiektów, które z różnych przyczyn nie mają ostatecznego pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że nawet wówczas, gdy obiekt ma pozwolenie na budowę, brak jest podstaw prawnych do jego bezwzględnego ujęcia w projektowanym zagospodarowaniu w planie miejscowym. Wynika to z przyjęcia dualistycznego modelu uzyskiwania pozwoleń na budowę albo w trybie WZ albo w trybie planu. Tym samym, skoro brak podstawy prawnej do konieczności uwzględniania obiektów, które mają pozwolenie na budowę, to tym bardziej procedura skarżenia planu nie może być wykorzystywana do wytworzenia takiej ścieżki. Skarga na plan miejscowy nie może zatem służyć temu. by obejść stosowne procedury naprawcze przewidziane w prawie budowlanym, kreując zarzuty o niezgodności ustaleń planu miejscowego z przepisami prawa. Plan miejscowy ma swoje ograniczenia, nie tylko musi uwzględniać zasady wymienione w § 1 ustawy, lecz także wskaźniki w nim przewidziane takie jak wysokość, intensywność, czy PBC muszą się bilansować. Ponadto, organ musi starać się wyważać interesy wszystkich uczestników, o czym w niniejszej sprawie świadczą cztery wyłożenia planu do publicznego wglądu i uwzględnienie postulatów wnoszących uwagi w stopniu, w jakim dało się to pogodzić z interesami pozostałych uczestników i w granicach zgodności ze Studium. W obowiązującym Studium teren objęty planem znajduje się w jednostce funkcjonalno-przestrzennej M2.12, stanowiąc teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, z zaleceniem by udział funkcji usługowej kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Zaskarżony plan miejscowy obejmuje powierzchnię 2,12 ha, przy czym teren przeznaczony pod usługi zajmuje 0,2055 ha, co stanowi około 10 % terenu objętego planem, około 90% terenu planu została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Pełnomocnik przywołała zapisy rozdziału XIII A pkt. 2 Studium, stwierdzając, że przyjęcie wskaźników proponowanych przez skarżącego prowadziłoby do braku zgodności ze Studium w zakresie wysokości, intensywności i PBC. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia władztwa planistycznego gminy wyrażającego się w naruszeniu zasady proporcjonalności w związku z przyjętym w miejscowym planie rozwiązaniami dotyczącym działki skarżącego. Skarga nie była zasadna. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zachowania formalnych wymogów, warunkujących merytoryczne rozpatrzenie skargi, wskazać należy, że skarżący posiada interes prawny w jej złożeniu, gdyż jest właścicielem działki nr ew. [...] obr. [...]położonej w [...]przy ul. [...], co zresztą nie jest w sprawie kwestionowane. Nieruchomość ta położona jest na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, zaś ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości. Należy też wyjaśnić, że w dacie opracowania skargi w tej sprawie nie obowiązywał już art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) w brzmieniu uzależniającym dopuszczalność skargi od bezskuteczności wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 zmieniony z dniem 1 czerwca 2017 r. przez art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Przechodząc zaś do kwestii merytorycznych, będących przedmiotem wyroku tut. Sądu i dotyczących potencjalnej nieważności zaskarżonej w części uchwały Rady (w tym stanowiska pełnomocnika skarżącego, zawartego w skardze i w piśmie procesowym z [...] maja 2021 r.) wyjaśnić należy, co następuje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, akt ten określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Z ustępu 2 ww. artykuł u.p.z.p. wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt. 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt. 2); walory ekonomiczne przestrzeni (pkt. 6); prawo własności (pkt.7), a także potrzeby interesu publicznego (pkt. 9). Ustawodawca ustanowił w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wymóg takiego ustalania przeznaczenia terenu lub określenia potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, które opiera się na wyważeniu interesu publicznego i interesu prywatnego, uwzględniającego zgłaszane wnioski i uwagi zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak też zmiany w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, zaś każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Należy wskazać, że – jak słusznie zwrócił na to uwagę pełnomocnik skarżącego i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17 (CBOSA) – ingerencja rady gminy w wykonywanie prawa własności, dokonywana przy uchwalaniu m.p.z.p., powinna uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie każde jednak ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego, rozumianego, jako prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w m.p.z.p., to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistycznego stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że prawo własności jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów. Celem uchwalonych m.p.z.p. jest bowiem ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, mając na względzie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób i interesu społecznego a także państwowego (vide np. wyrok NSA z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/12, CBOSA). Słuszne jest stanowisko pełnomocnik Rady (choć i pełnomocnik skarżącego to pośrednio przyznaje – s. 7 skargi), że prawa własności nie należy rozumieć, jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Wyjaśnić też należy, że dokonywana władztwem planistycznym ingerencja w prawo własności jest dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności to zaś takie ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności, jak np. zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. też wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2249/12, CBOSA). W sprawie niniejszej trzeba jednakże mieć na uwadze, że realizacja przysługującego skarżącemu prawa własności do nieruchomości, wyrażająca się tu w prawie zabudowy gruntu, podlega dwojakim ograniczeniom. Po pierwsze wynikają one z przepisów Prawa budowlanego, regulujących budowę obiektu budowlanego zgodnie z prawem, po drugie z prawa miejscowego. Uwzględniając fakt wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] marca 1997 r. o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości, jak również decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] czerwca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku na przedmiotowej działce, prawa skarżącego, wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego, należy więc oceniać w kontekście tego, że do dnia wydania niniejszego wyroku skarżący nie ma prawa kontynuowania budowy na działce nr ewid. [...]z obrębu [...]w [...]przy ul. [...]. Prawa takiego skarżący nie miał również w dacie podjęcia zaskarżonej w części uchwały Rady, gdyż [...] marca 2019 r. (data uchwaleni m.p.z.p.) decyzja PINB z [...] października 2018 r. zatwierdzająca skarżącemu projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych nie była ostateczna i toczyło się postępowanie przed organem odwoławczym. Decyzją z [...] września 2019 r. [...]WINB uchylił w trybie art. 138 § 2 k.p.a. ww. decyzję PINB, co spowodowało, że – w świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy – nie można uznać, że skarżącemu przysługuje wynikające z prawa własności uprawnienie do "korzystania z gruntu zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa" (art. 140 k.c.) w postaci legalnej kontynuacji w zamierzony sposób zabudowy nieruchomości. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno ww. decyzji o warunkach zabudowy, jak i pozwolenia na budowę oraz z zawisłym postępowaniem naprawczym (art. 50 i 51 Pr. bud.), do czasu jego ostatecznego zakończenia budowa na przedmiotowej działce nie jest możliwa "w granicach określonych przez ustawy" – w tym wypadku ustawę Prawo budowlane. O ile więc rację ma pełnomocnik skarżącego, wskazując, że uchwalenie zaskarżoną uchwałą prawa miejscowego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego może mu uniemożliwić (lub znacznie utrudnić) zgodne z oczekiwaniami zakończenie postepowania naprawczego, o tyle taka okoliczność nie stanowi "ograniczenia praw właścicielskich" W F do planowanej zabudowy gruntu, gdyż na dzień stanowienia prawa miejscowego praw takich – w świetle obowiązującej ustawy Prawo budowlane - nie posiadał. W tym zakresie – uwzględniając, że skarżący nie zrealizował budowy samowolnie, ale z odstępstwem od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę – można odwołać się odpowiednio do stanowiska NSA, wyrażonego w wyroku z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 311/11 (CBOSA), że jeśli faktyczny stan zagospodarowania terenu, istniejący w dacie uchwalania studium, powstał w drodze samowoli budowlanej, a więc z naruszeniem prawa, to nie można uznać, że organ uchwałodawczy gminy bezwzględnie musi ten niezgodny z prawem stan zalegalizować odpowiednimi zapisami studium. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że nielegalna zabudowa nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy traci też na wadze zarzut pełnomocnika skarżącego, odnoszący się do nieuwzględnienia oceny prawnej, zawartej w wyroku NSA z 20 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 1613-1614/02, jak również traci na znaczeniu wyrok NSA (niepowołany w skardze) z 22 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2810/14 i wydany w konsekwencji wyrok WSA w Warszawie 17 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2416/16. Ww. wyroki odnosiły się bowiem do innego stanu faktycznego i prawnego, jaki istniał przed uchwaleniem prawa miejscowego, zaskarżonego w części w sprawie niniejszej. Przypomnieć też należy, że przyczyną uchylenia decyzją [...]WINB z [...]września 2019 r. decyzji PINB z [...] października 2018 r. zatwierdzającej skarżącemu projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych było to, że naruszony został art. 35 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr. bud., gdyż wobec zmiany stanu faktycznego i prawnego niezbędne stało się zbadania zgodności projektu budowlanego zamiennego z obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy m.p.z.p. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takim ograniczeniem prawa skarżącego do nieruchomości nie jest więc w niniejszej sprawie wykonanie władztwa planistycznego i uchwalenie prawa miejscowego, określającego odmienny od oczekiwanego sposób zagospodarowania jego działki. Ograniczenie prawa własności skarżącego w tym zakresie wynika z przepisów Prawa budowlanego, reglamentujących wszystkim inwestorom proces budowlany i ustalających zasady legalnego (zgodnego z prawem) wykonywania robót budowlanych. Dopóki skarżący nie legitymuje się decyzją administracyjną ostateczną w toku postępowania administracyjnego, określającą warunki budowy (lub jej kontynuacji) obiektu budowlanego, dopóty nie może zasadnie twierdzić, że jego prawo własności wyrażające się w ogólnym prawie zabudowy jest określone co do tożsamości, a więc w sposób pozwalający na określenie dopuszczalnych granic wykonywania prawa. Z tej też przyczyny niezasadnym był zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego gminy, poprzez ustalenie parametrów budynku na działce nr [...] w sposób ograniczający prawa właścicielskie Skarżącego, nieuzasadniony ani zasadami ładu przestrzennego, ani przepisami prawa". Nie został również naruszony art. 31 ust. 3 Konstytucji przez "wprowadzenie do planu miejscowego ograniczenia w zakresie prawa do zabudowy działki nr [...] obr. [...]co uniemożliwia kontynuację budowy czterokondygnacyjnego budynku biurowego z mieszkaniami służbowymi i dwupoziomowym parkingiem, zrealizowanego w stanie surowym otwartym w okresie dysponowania przez inwestora decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, w sytuacji braku konieczności takiej ingerencji z powodu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony zdrowia, czy ochrony praw osób trzecich". Jak już była o tym mowa, to nie prawo miejscowe "uniemożliwiło kontynuację budowy" skarżącemu, ale brak decyzji administracyjnej, zezwalającej na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany – w postępowaniu naprawczym, wywołanym dokonanym przez skarżącego odstępstwem od pierwotnie zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dyspozycja tego przepisu odnosi się jednak do praw istniejących, a nie praw przyszłych, w szczególności wymagających ad solemnitatem potwierdzenia określoną decyzją administracyjną. Prawo do budowy określonego obiektu budowlanego nie wynika wyłącznie z prawa własności gruntu, ale z udzielonego przez właściwy organ administracji architektoniczno budowlanej (lub nadzoru budowlanego, w postępowaniu naprawczym) pozwolenia i zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 28 ust. 1 Pr. bud. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę). Dopóki więc taka forma korzystania z rzeczy nieruchomej nie zostanie skonkretyzowana w stosownej decyzji, to nie może być uznana za prawo istniejące. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/12 (CBOSA), prawo własności jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów. Celem uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, mając na względzie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób i interesu społecznego a także państwowego. Taki kompromis w sprawie niniejszej został przez Radę osiągnięty przez uwzględnienie w części uwag skarżącego, zgłaszanych do projektu planu, co wynika z załącznika nr 2 do zaskarżonej w części uchwały, jak również znajdujących się w aktach wykazów uwag, zgłaszanych w toku wielokrotnego wykładania projektu planu do publicznego wglądu. Nie został również naruszony "art. 20 ust. 1 ppsa przez dołączenie do uchwały Rady m. st. Warszawy w sprawie uchwalenia planu załącznika nr 2, z którego nie wynika, w jaki sposób zgłoszone przez Skarżącego uwagi zostały rozpoznane, w szczególności czy zostały na posiedzeniu rady przegłosowane, czego wymaga jawność postępowania przy podejmowaniu rozstrzygnięć". Błąd w określeniu aktu ustawowego ("ppsa", zamiast "u.p.z.p") popełniony przez pełnomocnika skarżącego, powielany w uzasadnieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny traktuje, jako oczywistą omyłkę pisarską niebudzącą wątpliwości, co do rzeczywistej intencji pełnomocnika. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Należy wyjaśnić, że dopuszczalne prawnie jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Hipoteza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie nakazuje, aby każda uwaga do projektu była rozpatrywana oddzielnie. Za typowe uznaje się więc, gdy na etapie głosowania nad planem rada gminy uwzględnia lub nie uwzględnia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały. Jak wyjaśnił to NSA, za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego można uznać naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (wyrok z 4 listopada 2020 r., sygn.. akt II OSK 3593/18, CBOSA). Przepisy planu, który nie jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, nie mogą też określać treści normatywnej nowego planu miejscowego (tak NSA w wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2759/19, CBOSA). Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, z załącznika nr 2 do uchwały [...] Rady wynika wprost, w jaki sposób zgłaszane przez W F (i I F) uwagi zostały rozpoznane. Natomiast odnośnie kwestii formy rozpoznania uwag skarżącego należy wyjaśnić, co następuje. Zgodnie z art. 8d ust. 1 i 2 u.p.z.p. organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi dyskusję publiczną dotyczącą projektu tego dokumentu w sposób umożliwiający zabieranie głosu, zadawanie pytań i składanie uwag. Jeżeli prowadzi dyskusję publiczną za pomocą środków porozumiewania się na odległość, czyni to w sposób umożliwiający: zabieranie głosu, zadawanie pytań i składanie uwag przez jednoczesną transmisję obrazu i dźwięku, oraz zadawanie pytań i składanie uwag w formie zapisu tekstowego. Dyskusja taka się odbyła w każdym wypadku wykładania projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu, czego dowodem są protokoły z przeprowadzonych dyskusji publicznych nad kolejnymi projektami planu, znajdujące się w aktach sprawy. na wstępie ww. załącznika nr 2 do zaskarżonej w części uchwały znajduje się również szczegółowy opis uwag, w tym skarżącego, zgłaszanych w trakcie kolejnych publicznych wyłożeń projektu planu; począwszy od [...] sierpnia do [...] września 2017 r, a skończywszy na [...]listopada – [...] grudnia 2016 r. Zgodnie z art. 17 pkt. 11, 12, 13 i 14 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; rozpatruje tak wniesione uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Jak wynika z powyższego, uwagi zgłaszane przez osoby uprawnione do wyłożonego projektu planu są rozpatrywane przez ww. właściwy organ. Kompetencje rady gminy w takim zakresie obejmują rozstrzyganie o sposobie ww. rozpatrzenia uwag do projektu planu (jednocześnie z uchwalaniem planu miejscowego - art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Jak podkreśla się w doktrynie, "uchwała w sprawie planu miejscowego w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu musi zawierać jednoznaczne stwierdzenie, które uwagi (od kogo pochodzące i jakiej treści) zostały uwzględnione, jak również nieuwzględnione, wraz z krótkim uzasadnieniem wskazującym, w jaki sposób to nastąpiło. Także uwagi muszą być wykazane wraz z krótkim uzasadnieniem przyczyn takiego załatwienia. Wykaz uwag ze wskazaniem powyższych danych stanowi obligatoryjny załącznik do uchwały w sprawie planu miejscowego. Zawiera on bowiem część rozstrzygnięcia uchwały" (tak komentarz do art. 20 u.p.z.p. w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Takie stwierdzenia są zawarte w załączniku nr 2 do kwestionowanej w części uchwały, znajdującego się w aktach sprawy. Zawierają zarówno treść uwagi z zaznaczeniem, że pochodzą od skarżącego, jak również to, czy zostały uwzględnione (nawet częściowo), czy też nie i krótkie uzasadnienie. W doktrynie i orzecznictwie (na co zresztą procesowo słusznie powołuje się pełnomocnik skarżącego) prezentowany jest pogląd, że "każda z uwag powinna być poddana odrębnemu głosowaniu z zapewnieniem możliwości wypowiedzenia się przez zgłaszającego uwagę na posiedzeniu rady gminy. Rada gminy musi się zapoznać szczegółowo nie tyle z listą uwag, ile z każdą zgłoszoną uwagą, aby w sposób odpowiedzialny zadecydować, czy uznaje ją za niezasadną (niemożliwą do uwzględnienia), czy też uwagę uwzględnia. Należy przyjąć, że dla właściwego odniesienia się do uwag rada gminy nie powinna co do zasady poprzestać wyłącznie na przedstawionym jej stanowisku przez organ wykonawczy gminy, dokonuje w tym zakresie własnych analiz, m.in. wysłuchując stanowiska składającego uwagę" (op. cit.)". Nie dokonując oceny zasadności takiego stanowiska na gruncie ww. przepisów u.p.z.p., wyraźnie rozdzielających kompetencje organów wykonawczych i uchwałodawczych gminy, należy wyjaśnić, co następuje. Zgodnie z art. 14 ust. 1 – 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) wszystkie uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. W przypadku, gdy przeprowadzenie głosowania w sposób określony w ust. 2 nie jest możliwe z przyczyn technicznych przeprowadza się głosowanie imienne. Zgodnie z art. 11b ust. 1 i 2 cyt. ustawy działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Skoro więc ex lege głosowania jawne odbywają się na sesjach rady, a każdy obywatel ma prawo w nich uczestniczyć, to w podejmowanej uchwale nie ma potrzeby po raz kolejny wskazywania, w jaki sposób głosowanie się odbyło. Brak powtórzenia w uchwale przepisu prawa, stanowiącego, że ma być podjęta w głosowaniu jawnym nie świadczy o tym, że ta zasada jawności została naruszona. W skardze zaś pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że zaskarżona w części uchwała Rady podjęta została w warunkach jawność wyłączających, a także tego, że uwagi zgłaszane do projektu plany nie były głosowane na posiedzeniu Rady. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że art. 6 k.p.a. wprowadza domniemanie działania organów administracji publicznej na podstawie prawa. Skoro więc przepis szczególny nakazuje radzie gminy określony sposób głosowania i zapewnia obywatelom prawo do uzyskiwania informacji i wstępu na sesje rady gminy, to skuteczne wzruszenie ww. domniemania wymaga wykazania przez stronę (w sposób określony w art. 78 § 1 i § 2 k.p.a.), że rada gminy nie głosowała jawnie, a obywatele nie mieli wstępu na sesje rady gminy. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący W. F. nie mógł uczestniczyć w głosowaniu przez Radę planu miejscowego lub uwag do niego zgłaszanych. Dlatego też ogólne powołanie przez pełnomocnika skarżącego prezentowanych w orzecznictwie i literaturze poglądów (z którymi nota bene, na gruncie przepisów u.p.z.p., można się zgadzać lub nie) bez odniesienia ich do konkretnego stanu faktycznego i wykazania naruszenia prawa w tym zakresie nie może odnieść zamierzonego skutku procesowego. Odnosząc się natomiast do podniesionego w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z [...] maja 2021 r. twierdzenia o konieczności modyfikacji w tym stanie faktycznym ustaleń planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (z uwagi na słuszny interes skarżącego) należy stwierdzić, co następuje. Studium zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1715/18, CBOSA). Gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest, jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza, gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Jest prawnie oczywiste, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy całkowitą zmianę (tak też NSA w wyroku z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, CBOSA). Tym niemniej, w niniejszej sprawie organ planistyczny tak właśnie postąpił uwzględniając te uwagi (ich część) skarżącego, które dały się pogodzić z zakresem planowanego ładu planistycznego, na co zresztą w sposobie rozpatrywania uwag i krótkim uzasadnieniu organ ten wskazywał.. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niezwiązany granicami skargi i podniesionymi w niej zarzutami, nie dopatrzył się też innych rodzajów naruszenia prawa, powodujących nieważność zaskarżonej w części uchwały Rady. Z powyższych przyczyn tut. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.