VII SA/Wa 572/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. W. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z audytem energetycznym i projektem budowlanym zainstalowania okien w piwnicach budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że na wniosek J. W. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie niezgodnego z audytem energetycznym i projektem budowlanym: zainstalowania okien w piwnicach, bez odpowiedniego odnowienia elewacji dwóch logii, wykonania oświetlenia klatek schodowych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy omówił, wynikające z art. 61a § 1 k.p.a., przesłanki odmowy wszczęcia postępowania i podzielił argumentację organu pierwszej instancji wskazując, że J. W. nie jest członkiem Zarządu Spółdzielni a zatem nie posiada interesu prawnego do skutecznego wystąpienia o wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego, a jego zainteresowanie ma charakter wyłącznie faktyczny. Powołując się na przyjętą linię orzecznictwa sądowo - administracyjnego organ wskazał, że "członkom spółdzielni mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niezależnie od tego, czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu. A to z tego względu, iż przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu jest sam lokal mieszkalny, a nie budynek z gruntem. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) nie przyznają członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego którym może rozporządzać w rozumieniu art. 140 k.c. tylko spółdzielnia jako osoba prawna poprzez swoje organy. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd (art. 48 § 1 ustawy). Stroną jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste). Przepisy ustawy Prawo spółdzielcze nie uzasadniają udziału członka spółdzielni w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeżeli postępowanie to dotyczy interesów prawnych spółdzielni, wynikających z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości." (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., II OSK 728/08). Odpowiadając na zarzuty zawarte w zażaleniu odnośnie stwierdzenia, że w związku z posiadaniem wyodrębnionej własności lokali J. W. posiada przymiot strony organ wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] jest zarządcą obiektu i tylko ona posiada interes prawny w niniejszej sprawie. W omawianym przypadku J. W. nie jest członkiem Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. złożył J. W. wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze skarżący wskazał, że w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy o własności lokali każdemu właścicielowi lokalu służy prawo kontroli działalności zarządu. Wskazał ponadto, że w przypadku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wszyscy jej członkowie posiadają wyodrębnioną własność lokali wraz przynależnością ułamkową części gruntu pod budynkami i części wspólnych budynków. Zatem uprawnienia właściciela lokalu są większe niż członka spółdzielni mieszkaniowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., odmawiające, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego. A zatem, zgodnie z generalną regułą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 61a k.p.a. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwoliła na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wcześniej organ orzekał o wszczęciu lud odmowie wszczęcia postępowania jedynie w przypadku gdy wniosek dotyczył postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji). Powołany przepis (art. 61a k.p.a.) stanowi zatem podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na jego sytuację prawną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone, jak również poprzedzające je postanowienie zostały wydane zgodnie z prawem. Organy orzekające w sprawie przedstawiły wiarygodną popartą orzecznictwem argumentację dla orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem organów obu instancji przyczyny odmowy wszczęcie postępowania w sprawie należy upatrywać w tym, iż wniosek o wszczęcie złożył podmiot nie będący stroną. J. W. swojego prawa wszczęcia postepowania upatruje w fakcie posiadania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego znajdującego się w jednym z budynków wielorodzinnych przy ul. [...] w [...] będących w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej [...], a których to budynków dotyczy audyt energetyczny i projekt budowlany zainstalowania okien w piwnicach tych budynków. Organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego, bowiem jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej, a nie członkiem Zarządu, który reprezentuje Spółdzielnię na zewnątrz. Zarządcą budynku, w którym znajduje się należący do J. W. lokal jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] i to ona jest zarządcą obiektu, a więc tylko ona posiada interes prawny w niniejszej sprawie, zaś jak słusznie zauważył organ J.W. nie jest członkiem wspomnianego Zarządu. Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz.1222), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 cytowanej ustawy jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni. A zatem wskazać trzeba, że na podstawie art. 21 ust 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. A zgodnie z przywołanym przez skarżącego art. 29 ust. 3 ustawy o własności lokali - prawo kontroli działalności zarządu służy każdemu właścicielowi lokalu. Wbrew jednak przekonaniom skarżącego prawo kontroli działalności zarządu wyrażane jest w ten sposób, że każdy członek Spółdzielni ma prawo do informacji na temat sposobu zarządzania nieruchomością wspólną, czyli prawo do informacji o bieżących poczynaniach zarządu związanych z nieruchomością wspólną. "Większość wymienionych w ustawie czynności kontrolnych właściciele lokali podejmują wspólnie, co z kolei harmonizuje z faktem, że chodzi przecież w istocie o kontrolę zarządzania nieruchomością wspólną, a nie własnością indywidualną. Działającym pojedynczo właścicielom lokali przyznano jedynie prawo wystąpienia z żądaniem o ustanowienie zarządcy przymusowego przez sąd, jednak i w tym przypadku to nie właściciel lokalu, lecz sąd (uwzględniając interes pozostałych właścicieli lokali) będzie podejmował decyzję o ustanowieniu takiego zarządcy. Dlatego należy przyjąć, że treść art. 29 ust. 3 ustawy zgodnie z którą prawo kontroli zarządu służy każdemu właścicielowi, nie może być odczytywana w oderwaniu od innych przepisów ustawy. Oznacza to, że omawiany przepis, wprowadzając ogólne prawo właścicieli lokali do kontroli działalności zarządu, nie zawiera postanowień dotyczących innego sposobu prowadzenia tej kontroli niż wspólne, wymienione wcześniej działania właścicieli lokali (o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2a, art. 20 ust. 2 i art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o własności lokali)". (vide: Bończak-Kucharczyk E., Komentarz do art. 29 i art. 30 ustawy o własności lokali, LEX 2012, stan prawny: 1 styczeń 2012 r.; porównaj także: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. II OSK 2084/12; publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko powyższe należy uznać za prawidłowe. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie co do braku interesu prawnego w żądaniu przez skarżącego wszczęcia postępowania w sprawie zainstalowania okien w piwnicach budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w [...]. Podkreślić należy, że wykonywany przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] na podstawie art. 27 ust 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkaniowych stanowiących odrębny przedmiot własności, w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej (vide: uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., lI OPS 2/12 ; porównaj też: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012r ., II OSK 1514/11; publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Konkludując, wskazać należy, że skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu posiadania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w budynku, w którym wyodrębniono wszystkie lokale mieszkalne. Skarżący będąc członkiem spółdzielni mieszkaniowej może korzystać z praw członków spółdzielni oraz uprawnień właściciela lokalu wynikających z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jednakże uprawnień tych nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał własnego indywidualnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania dotyczącego zainstalowania okien w piwnicach, dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego z jego wniosku. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.