VII SA/Wa 574/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi Z. i S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1372/07, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. i S. J. z dnia [...] marca 2007 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak: [...] udzielającej Z. i S. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową, ogrodzenia, przyłącza gazowego z wewnętrzną instalacją gazową, przyłącza energetycznego n.n., zbiornika szczelnego bezodpływowego na działce położonej przy ulicy P. [...] w P. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, - uchylił decyzję organu I instancji w całości i - stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak: [...], w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. W pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż decyzją z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997 r., w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. Po rozpatrzeniu złożonego przez Z. i S. J.. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [....] kwietnia 1997 r. Organ podniósł także, że w wyniku rozpatrzenia skargi P. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1372/07, uchylił wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., ze wskazaniem, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić prawidłowość sporządzonego projektu zagospodarowania działki oraz projektu technicznego przewidującego na rysunku rzutu parteru przebieg przyłącza gazowego po zewnętrznej ścianie budynku w granicy działki w świetle przepisów dotyczących warunków technicznych i naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2008 r. organ odwoławczy wyjaśnił, iż przyczyną uchylenia przez ten organ decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] jest fakt, iż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji tej decyzji jest niepełne, gdyż jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 22 lutego 2007 r., organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w stosunku do całości decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997 r., natomiast rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego dotyczy jedynie części tej decyzji. Stąd też decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], należało uznać za nieprawidłową. Przechodząc do oceny decyzji Prezydenta Miasta P. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z obowiązującym w dniu jej wydania przepisem § 165 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46, z późn. zm.) przewody instalacji gazowej w piwnicach i suterenach należało prowadzić na powierzchni ścian, natomiast na innych kondygnacjach dopuszczało się prowadzenie ich w bruzdach osłoniętych nie uszczelnionymi ekranami lub wypełnionych - po uprzednim wykonaniu próby szczelności instalacji - łatwo usuwalną masą tynkarską, nie powodującą korozji przewodów. Wypełnianie bruzd, w których były prowadzone przewody z rur miedzianych było zabronione. Organ wskazał także, że powyższe zalecenie zostało powtórzone w projekcie, w opisie technicznym wewnętrznej instalacji gazowej. Natomiast na rysunku rzutu parteru projektowanego budynku, z zaznaczoną instalacją gazową, nie uwzględniono wymienionych wymogów prowadząc przewód powyżej poziomu piwnic na powierzchni ściany budynku, tj. bez umieszczenia przewodu w bruździe. Zdaniem organu II instancji przeprowadzenie przewodu instalacji gazowej w taki sposób rażąco narusza wymogi przywołanego powyżej przepisu § 165 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto sposób ten rażąco narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w jego brzmieniu obowiązującym na dzień wydania weryfikowanej decyzji, gdyż ściana projektowanego budynku wzdłuż której przebiega przewód instalacji gazowej znajduje się w granicy z działką usytuowaną przy ulicy P. 29, a więc tym samym wymieniona inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich (właścicieli działki położonej przy ulicy P. 29). Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, iż Prezydent Miasta P. rażąco naruszył art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. § 165 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i dlatego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - należało stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997 r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej. Jednocześnie wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji, w pozostałym zakresie - należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. i S. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Uzasadniając skargę Skarżący wskazali, iż przyłącze i wewnętrzną instalację gazu wykonali na podstawie zatwierdzonej dokumentacji technicznej, która sporządzona została przez osobę z wymaganymi uprawnieniami budowlanymi na podstawie warunków technicznych przyłączenia i dostawy gazu wydanych przez Rejon Gazowniczy w P., który zaopiniował dnia [...] marca 1997 r. bez uwag projekt budowlany (pieczątka na odwrocie mapy sytuacyjno-wysokościowej, będącej nieodłączną częścią kompletnego projektu budowlanego). Ponadto Skarżący wskazali, iż ich zdaniem użycie przez ustawodawcę w przepisie § 165 ust 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki w ich usytuowaniu sformułowania "dopuszcza się prowadzenie w bruzdach" oznacza, że nie jest obowiązkiem prowadzenie instalacji gazowej w bruździe lecz jedynie możliwością odstępstwa od przyjętej zasady prowadzenia jej po powierzchni ściany. Podnieśli oni, że z uwagi na to, iż projekt budowlany obejmował umieszczenie instalacji na zewnątrz budynku to tak też została ona wykonana. Z. i S. J. w uzasadnieniu skargi stwierdzili także, iż w ich ocenie nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż Skarżący uzyskali w 1996 r. zgodę sąsiada na zamierzenie budowlane w granicy działek. Sąsiad widział projekty budowlane i dostał decyzję o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Sąd jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., wydana w trybie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była ocena decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak: [...] udzielającej Z. i S. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową, ogrodzenia, przyłącza gazowego z wewnętrzną instalacją gazową, przyłącza energetycznego n.n., zbiornika szczelnego bezodpływowego na działce położonej przy ulicy P. 27 w P. Zauważyć należy także, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę - odwołanie Z. i S. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. - związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r., który został wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1372/07. Zgodnie z art. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Podkreślić trzeba, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1372/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazał również, że z rysunku rzutu parteru wyraźnie wynika, iż część przyłącza gazowego została zaprojektowana na zewnętrznej ścianie budynku inwestora, zaś w opisie technicznym przyłącza i wewnętrznej instalacji gazu nie został omówiony przebieg trasy przyłącza po zewnętrznej ścianie budynku. Mowa jest w nim natomiast "o wewnętrznej instalacji gazowej której przewody w piwnicach należy prowadzić na powierzchni ścian, a na innych kondygnacjach dopuszcza się ich prowadzenie w bruzdach osłoniętych nie uszczelnionymi ekranami lub wypełnionymi łatwo usuwalną masą tynkarską nie powodującą korozji przewodów". Sąd uznał, że "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ocenić prawidłowość sporządzonego projektu zagospodarowania działki oraz projektu technicznego przewidującego na rysunku rzutu parteru przebieg przyłącza gazowego po zewnętrznej ścianie budynku w granicy działki w świetle przepisów warunków technicznych i naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich". Mając na uwadze przytoczoną treść uzasadnienia wyroku Sądu z dnia19 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1372/07, stwierdzić trzeba, iż organ II instancji ponownie rozpoznający odwołanie został jedynie związany wskazaniami Sądu co do konieczności uzupełnienia postępowania prowadzonego w sprawie - tak aby został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy - oraz wskazaniami co do przedmiotu oceny, której organ ma dokonać rozstrzygając sprawę i zakresu tej oceny. Zauważyć należy, iż w doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku ponownego - po uchyleniu decyzji przez sąd - rozpoznawania sprawy organ, winien uzupełnić postępowanie prowadzone w sprawie zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 kpa oraz że jeśli tak uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji organu, to organ winien wydać identyczne rozstrzygnięcie, z odpowiednim oczywiście pogłębionym uzasadnieniem (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r. IV SA 587/97 niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1999 r. IV SA 770/97 niepubl.). Organ odwoławczy będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r., nie uzupełnił postępowania i nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7, art. 77, art. 80 w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. A ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż należało stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak: [...] udzielającej Z. i i S. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową, ogrodzenia, przyłącza gazowego z wewnętrzną instalacją gazową, przyłącza energetycznego n.n., zbiornika szczelnego bezodpływowego na działce położonej przy ulicy P. [...] w P. w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej z uwagi na wydanie tego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z zw. z art. § 165 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie znajduje uzasadnienia na tle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Podkreślić trzeba, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działał w niniejszej sprawie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, który to tryb stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa i który wymaga bezspornego ustalenia, że badana w jego ramach decyzja dotknięta została jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Właściwy organ działający w tym trybie może orzec stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji administracyjnej, tylko wtedy jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa oraz że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności tj. upływ terminu lub spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które w doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa oraz takie w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie z § 165 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania stanowi, że przewody instalacji gazowej w piwnicach i suterenach należy prowadzić na powierzchni ścian, natomiast na innych kondygnacjach dopuszcza się prowadzenie ich w bruzdach osłoniętych nie uszczelnionymi ekranami lub wypełnionych - po uprzednim wykonaniu próby szczelności instalacji - łatwo usuwalną masą tynkarską, nie powodującą korozji przewodów. Wypełnianie bruzd, w których są prowadzone przewody z rur miedzianych, jest zabronione. Mając na uwadze treść przywołanego przepisu zgodzić należy się ze zdaniem strony skarżącej, iż użycie przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowania "dopuszcza się prowadzenie w bruzdach" oznacza, że nie jest obowiązkiem prowadzenia instalacji gazowej w bruździe lecz jedynie możliwością odstępstwa od przyjętej zasady prowadzenia jej po powierzchni ściany. Z akt sprawy wynika, że zalecenie określone w § 165 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki w ich usytuowaniu co do sposobu prowadzenia przewodów instalacji gazowej powtórzone zostało w opisie technicznym wewnętrznej instalacji gazowej zawartym w projekcie technicznym przyłącza i wewnętrznej instalacji gazu. Z akt sprawy - z rysunku rzutu parteru projektowanego budynku, z zaznaczoną instalacją gazową - wynika także, że prowadząc przewód instalacji gazowej powyżej poziomu piwnic na powierzchni ściany budynku nie umieszczono go w bruździe. Przeprowadzenie przewodu instalacji gazowej w opisany wyżej sposób - wbrew twierdzeniom organ II instancji - nie może być uznane za rażąco naruszające wymogi określone w § 165 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż takie poprowadzenie przewodu nie stanowi oczywistego i bezspornego naruszenia przepisu prawa oraz takiego naruszenia w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Spornej części inwestycji nie można postawić także zarzutu, iż narusza ona w sposób rażący uzasadnione interesy osób trzecich (właścicieli działki położonej przy ul. P. [...]), o których mowa w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z uwagi na to, że ściana projektowanego budynku wzdłuż, której przebiega przewód instalacji gazowej znajduje się w granicy z działką usytuowaną przy ul. P. [...]. Zauważyć trzeba, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się po pierwsze, że o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy" (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r. II OSK 643/05 LEX nr 198341). Po drugie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.