VII SA/Wa 597/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. R. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) odmówił G. R. wydania nakazu rozbiórki drogi asfaltowej usytuowanej na działce nr ewid. [...] położonej w S. gm. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek G. R. w dniu [...] marca 2006r. Podczas kontroli w dniu 31 maja 2006r. stwierdzono, iż na działce nr [...] wybudowano drogę asfaltową na długości 45,5 m, w tym 6,5 m stanowi zjazd z drogi wojewódzkiej nr 632 (ul. [...]). Droga posiada średnią szerokość ok. 2,60 m. Z zeznań przesłuchanych świadków wynika, że droga została wybudowana przed 1980r. Organ podał, iż w dacie budowy drogi nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotową działkę. Ponadto nie stwierdzono, aby droga była w złym stanie technicznym, zatem nie stwarza ona niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani nie pogarsza warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Organ zauważył także, iż [...] Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon [...] poinformował, że droga nr [...] (obecnie [...]) została przejęta w 1999r. wraz ze zjazdem asfaltowym, który nie narusza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego. Zdaniem organu pierwszej instancji, w sprawie nie wystąpiły przesłanki wydania nakazu rozbiórki, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. Decyzją z dnia [...] maja 2008r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. R., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że droga asfaltowa usytuowana na działce o nr ew. [...] w S., gm. W. została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1980r, a zatem podlega reżimowi ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zostały wykluczone przesłanki wydania nakazu rozbiórki, określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Podał, iż w dacie budowy inwestycji nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, zaś brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu z powodu naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy, chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę. Ponadto zauważył, że w czasie kontroli nie stwierdzono, aby przedmiotowa droga była w złym stanie technicznym, a zjazd z drogi nr [...] (obecnie [...]) nie narusza przepisów określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego, ponieważ usytuowany jest na prostym odcinku drogi z dobrą widocznością wjazdu i wyjazdu. Organ wskazał także, iż kwestie dotyczące realizacji inwestycji z naruszeniem prawa własności, jak i roszczenia dotyczące naprawienia szkód powstałych podczas procesu budowlanego podlegają przepisom prawa cywilnego i mogą być rozpatrywane wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. R., zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 77 § 4, 80, 81, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a także art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżąca zwróciła się o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła brak przeprowadzenia postępowania dowodowego ze względu na okoliczności, których zaistnienie spowodowało obowiązek wydania nakazu rozbiórki wobec samowoli budowlanej. Wskazała m.in. na treść § 6 ust. 1 pkt 7 oraz § 24 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dotyczącego obszaru wsi K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007r. Nr [...], poz. [...].) obejmującego m.in. tereny wsi S. i P.. Ponadto powołała się na przepisy § 2 pkt 3, § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 3 Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]) w związku z załącznikiem nr 33 do rozporządzenia. Skarżąca wskazała, iż inwestycja została zrealizowana na cudzej nieruchomości, która obecnie stanowi jej własność. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 29 października 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1193/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. R. na powyższą decyzję. Sąd stwierdził, iż - po ustaleniu, że na terenie przedmiotowej inwestycji w okresie jej realizacji nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, a zjazd nie jest w złym stanie technicznym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego - organ prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., których wystąpienie jest konieczne do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie tego przepisu. Zdaniem Sądu, nie została spełniona również przesłanka pozwalająca organowi na fakultatywne orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 § 2 Prawa budowlanego. Sąd podał, że sprawy dotyczące zrealizowania inwestycji z naruszeniem prawa własności i spory wynikłe z tego tytułu rozstrzygane są przed sądami powszechnymi w postępowaniu cywilnym. Wyrokiem z dnia 10 lutego 201 Or. sygn. akt II OSK 283/09 Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej G. R. - uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Stwierdził, iż sąd pierwszej instancji nie rozważył czy wybudowana droga znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania mógł być przeznaczony pod budowę takiego rodzaju obiektu. Wymagało to ustalenia, czy dla tego terenu w tym czasie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie były jego postanowienia. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podał, że przedmiotowa droga w części stanowi zjazd z drogi publicznej (działka nr [...], ul. [...]). Budowa takiego zjazdu mogła nastąpić, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi nie brał udziału w postępowaniu, którego wynik może prowadzić do legalizacji samowolnie wybudowanej drogi na działce nr [...] w S., mimo iż powinien on ocenić możliwość zjazdu z drogi publicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Sądu, organy prowadzące postępowanie zalegalizowania wybudowanego z niej zjazdu w trybie art. 106 k.p.a., natomiast wymóg ten nie został spełniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2008r. w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 283/09. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonanego w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. W ramach związania o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki .Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający ponownie sprawę otrzymał szczegółowe wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 201 Or. Sąd II instancji stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął inną wykładnię art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r. i nie rozważył, czy wybudowana droga znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania mógł być przeznaczony pod budowę takiego obiektu. Wymagało to ustalenia, czy dla tego terenu w tym czasie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie były jego postanowienia. Ponadto organy prowadzące postępowanie administracyjne winny były uzyskać stanowisko zarządcy tej drogi w kwestii zalegalizowania wybudowanego z niej zjazdu w trybie art. 106 kpa, umożliwiając tym samym stronom postępowania obronę swoich stanowisk. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny mieć powyższe zlecenie na uwadze, a także, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji, a nie tak jak przyjęły dotychczas w dacie samowoli. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.