VII SA/Wa 6/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. W., J. W., H. T., M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek T. B., nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], udzielającej "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. T. w P. - III etap osiedla "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna: Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek Pani T. B., nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], udzielającej "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. T. w P. - III etap osiedla "[...]". Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji nie zebrał w całości materiału dowodowego oraz nie zbadał, czy Pani T. B., na wniosek której Wojewoda [...] wszczął i prowadził postępowanie, jest stroną postępowania nieważnościowego, o którym mowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 664/05, oddalił skargę Pani T. B. na powyższą decyzję GINB. Wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 984/06 skargi kasacyjnej złożonej przez T. B. - wyrok ten jest prawomocny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], znak: [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek T. B., nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...]. Wojewoda [...] powołując się na art. 156 § 2 k.p.a. podniósł, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazał, iż w niniejszej sprawie od dnia wydania decyzji upłynęło 14 lat i 11 miesięcy. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 1995 r., którą udzielono pozwolenia na budowę 23 segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej położonych w P. przy ul. T. III etap osiedla "[...]" na działkach nr [...] i [...] została doręczona firmie "[...]" Sp. z o.o. i stała się ostateczna, albowiem nie zostało od wniesione żadne odwołanie. Z tego względu wskazano na upływ dziesięcioletniego terminu uniemożliwiającego rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez T. B. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, zaskarżoną w niniejszej sprawie i wskazaną na wstępie uchylił decyzję z dnia [...] września 2010 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy dopatrzył się istotnego naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 8, 10, 11, 107 § 1 i 3, 156 § 1 i 158 § 2 k.p.a. Podniósł, iż powinnością organów administracji publicznej jest wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz zawarcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i oceny prawnej podejmowanego rozstrzygnięcia. Wskazano jednocześnie, iż obowiązkiem każdego organu jest możliwie najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek jego podjęcia. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], znak: [...], wydana została na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji powołał się na upływ dziesięcioletniego terminu uniemożliwiającego rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] września 2010 roku w ocenie organu odwoławczego, w żadnym wypadku nie może być uznane za prawidłowe. Nie została bowiem dokonana ocena zaistnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, do czego organ jest bezwzględnie zobowiązany. Powyższe jest niezależne od okresu, który upłynął od wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w tym miejscu powołał się na treść art. 158 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, nawet w przypadku zaistnienia przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W przypadku ustalenia, że w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka pozytywna i jednocześnie jedna z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, nie dopuszczalnym jest wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Wskazano jednocześnie, iż organ I instancji ograniczył się wyłącznie do sprawdzenia, czy nie upłynęło dziesięć lat od dnia doręczenia decyzji, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 Kpa. Do kwestii pozostałych przesłanek nieważnościowych (tj. art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 Kpa) organ pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle, co wskazuje na wadliwe przeprowadzenie postępowania i uzasadnia stwierdzenie naruszeń wskazanych w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na konieczność, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu decyzji zawarto szczegółowe wskazania dotyczące uczynienia zadość obowiązkom organu wynikającym z treści art. 10 § 1 k.p.a. Wskazano także na brak odniesienia się do zaleceń zawartych w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], dotyczących ustalenia, czy wnioskodawcy – T. B. - przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania, wskazując na konieczność dokonania tych ustaleń przed podjęciem rozważań, co do legitymacji procesowej wnioskodawców. W tych okolicznościach, wobec zakresu koniecznych do rozpoznania sprawy ustaleń organ odwoławczy uznał za zasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 roku, o której mowa na wstępie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia wnieśli pismem z dnia 29 listopada 2011 roku J. D., Z. D., E. W., J. W., Z. F., M. F., D. P. – D., F. D., H. T. i M. T. Powołując się na art. 52 § 1, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnieśli, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. narusza interes prawny skarżących przez ciągłe ponawianie stanu niepewności prawnej właścicieli 23 budynków przy ul. T. i F., w stosunku do których pierwszy raz trafna decyzja Wojewody [...] oddalająca wniosek o stwierdzenie nieważności przywracała stan normalności. Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego art. 156 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne ustalenie, że organ I instancji dokonał niewłaściwej subsumcji prawa wywodząc, że wobec upływu 10 lat i zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę 23 segmentów. Podnosząc powyższe wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska podtrzymał dotychczasowe wywody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił J. D., Z. D., E. W., J. W., Z. F., M. F., D. P. – D., F. D., H. T. i M. T. termin do wniesienia skargi (karta 22 tom I akt sądowych). Wobec nie uiszczenia należnego wpisu sądowego skarga J. D., Z. D., Z. F., M. F., D. P. – D., F. D. została postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 roku odrzucona (karta 101 tom I akt sądowych). Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 listopada 2012 roku skarżący J. W. i M. T. poparli skargę. Uczestniczka postępowania T. B. wniosła o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, Nr 270) (dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżących zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a jedynie stwierdzenie jakiegokolwiek ze wskazanych wyżej naruszeń mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2011 roku, o której mowa została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z cytowanego przepisu wynika jednocześnie, iż przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z tego względu w przypadku wpływu wniosku, którego celem jest wszczęcie postępowania administracyjnego, po zbadaniu i pozytywnej ocenie czy podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego posiada przymiot strony obowiązkiem organu jest przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego. Wobec tego, iż w niniejszej sprawie wniosek T. B. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji organ w przypadku stwierdzenia, że wniosek ten pochodzi od osoby uprawnionej winien dokonać oceny, która pozwoli na stwierdzenie czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nie jest zatem prawidłowe ograniczenie się do stwierdzenia o tym, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3,4 i 7 art. 156 k.p.a. bez odniesienia się do pozostałych przesłanek, wymienionych w pkt 2, 5 i 6, które nie zostały wymienione w § 2 art.156 k.p.a. Nie ulega też wątpliwości obowiązek organu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, wynikający z art. 10 § 1 k.p.a. W tej mierze słusznie organ odwoławczy dostrzegł niczym nieuzasadnione ograniczenie kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu przed organem I instancji, poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] września 2010 roku i wskazał na koniczność dokonania ustaleń zmierzających do ustalenia prawidłowego kręgu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszeń, szczegółowo omówionych w zaskarżonej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i ich zakres, sprawia, że uchylenie decyzji organu I instancji należy uznać za uprawnione. Czyniąc zadość treści przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił zgodnie z treścią wyroku.