VII SA/Wa 606/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi L. L. i O. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących L. L. i O. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 dnia czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "k.p.a." oraz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), dalej "pr. bud." w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) umorzył w całości wszczęte na wniosek L. L. i O. P. postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu znajdującego się na działce nr [...] w W., przy ul. [...] na warsztat samochochodowy. Jak wynika z ustaleń dokonanych w sprawie, 19 czerwca 2009 r. Skarżący złożyli w Urzędzie Miasta W. pismo, w którym domagali się na podstawie art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. wydania decyzji nakazującej przywrócenie sposobu użytkowania obiektu położonego przy ul. [...] w W. ustalonego w decyzji o warunkach zabudowyi zagospodarowania w/wym terenu z [...] grudnia 1996 r. Nr [...] oraz w decyzji nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zwrócili się także o doręcznie im kopii decyzji, jako właścicielom i użytkownikom nieruchomości bezpośrednio przyległej. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2009 r. Burmistrz Miasta W. przekazał niniejszy wniosek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (PINB) w W., a ten po przeprowadzeniu wizji na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., zawiadomił pismem z dnia 12 grudnia 2009 r. K. i S. S. o wszczęciu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. postępowania w sprawie budynku garażowego wykorzystywanego na cele usług warsztatu samochodowego. Dnia 11 grudnia 2009 r. PINB w W. wydał postanowienie Nr [...], którym wstrzymał K. i S. S. roboty budowlane przy w/wym budynku garażowym. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. PINB w W. nałożył na małżeństwo K. i S. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego wraz z projektem zagospodarowania terenu przedmiotowego budynku garażowego, którego dotyczy wniosek. Powyższa decyzja została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznanania organowi I-ej instancji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał K. i S. S. roboty budowlane. Pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. K. i S. S. poinformowali, iż nie zgłosili zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy; działalność prowadzona jest od lipca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, iż L. L. i O. P. nie posiadają przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, 13 września 2011 r. wydał decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na wniosek L. L. i O. P. prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu znajdującego się na działce nr [...] w W., przy ul. [...] na warsztat samochochodowy, jako wszczętego na wniosek podmiotu nieuprawnionego. Jednocześnie wyjaśnił, że w związku z uzyskaniem informacji, iż dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy niezwłocznie po uzyskaniu przez przedmiotową decyzję statusu ostateczności wszczęte zostanie z urzędu stosowne postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że przedmiot postępowania - garaż, znajduje się na działce państwa K. i S. S., natomiast nieruchomość L. L.i i O. P. nie znajduje się w obszarze jego oddziaływania, stąd nie jest możliwe L. L. i O. P. przyznanie przymiotu strony. Wskazał także, że organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Na powyższą decyzję L. L. i O. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. naruszenia art. 105 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, 2. obrazę art. 28 k.p.a. przez niezastosowanie, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, przepisów techniczno-budowlanych, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), odpowiednich przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2008 r. 25, poz. 150, z późn. zm.) art. 140 i 144 K.c. oraz konstytucyjnej zasady równości stron przez niezastosowanie, 4) naruszenie przepisów postępowania art. 7-9, 1 1-12 k.p.a. a w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w toku postępowania zarzutów i dowodów złożonych przez skarżących, nie wyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy, w tym stanu rzeczywistej zabudowy i zagospodarowania terenu bezpośrednio przyległego do posesji skarżących, przez co nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Wskazując na powyższe, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, iż w ich przekonaniu umorzenie postępowania było bezzasadne. Nie zaistniały bowiem żadne przesłanki do umorzenia postępowania wynikające z art. 105 § 1 lub 2 k.p.a. albowiem istnieje zarówno przedmiot (sporny obiekt), jak i podmioty postępowania posiadające interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tym skarżący. Interes prawny skarżących, wyrażany od 1997 r. polega w szczególności na tym, aby nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu, z garażu na warsztat samochodowy przy granicy z posesją, skarżących zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W przedmiotowej sprawie w związku z dokonaną przez sąsiada samowolną zmianą sposobu użytkowania spornego obiektu i takąż dobudową do granicy posesji, naprawami pojazdów dokonywanymi przy granicy posesji i w bliskości budynku mieszkalnego, lokowaniu opon i odpadów stałych przy granicy z posesją skarżących, doszło w szczególności do naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), tj. § 12 ust. 1 pkt 1, § 19, § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez niezachowanie minimalnych odległości określonych w tych przepisach. Naruszono także, wynikający z § 323 ww. rozporządzenia, obowiązek ochrony przed hałasem i zagrożeniami dla zdrowia, uniemożliwiającymi spokojną pracę i odpoczynek, a także przed spalinami samochodowymi. Ponadto naruszono art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wg którego w granicach określonych przez ustawy, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W skardze zarzucono, że organy obydwu instancji de facto, uchyliły się od obowiązku dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oparcie decyzji jedynie na dokumentach przedłożonych przez drugą stronę postępowania S. i K. S. przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzania jakichkolwiek dowodów na okoliczności sygnalizowane przez skarżących, stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania, która miała wpływ na treść wydanej decyzji. Organy obydwu instancji rozpoznały sprawę z oczywistą obrazą przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednak z przyczyn odmiennych niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a". Jak wynika z przepisów ustawy prawo budowlane do podstawowych zadań organów administracji architektoniczno budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Obowiązki te dzielą się na dwie grupy: obowiązki nadzoru i kontroli przestrzegania Prawa budowlanego oraz wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych tymi przepisami. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego są uprawnione do wykonywania czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 81 ust. 4 pr. bud. protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Zadania organów nadzoru oraz istotę działań kontrolnych opisano art. 84 i 84a ustawy prawo budowlane. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa postępowanie kontrolne nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego. Czynności dokonane w toku kontroli mają charakter techniczny i mogą ale nie muszą zakończyć się wydaniem aktu indywidualnego. Postępowanie kontrolne, które nie doprowadzi do stwierdzenia naruszenia prawa może być zakończone pismem zawierającym stosowną informację dla osoby, która zainicjowała takie postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 27. 08. 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 wskazano, że " Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane -1. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jak wskazał w wyroku z 3 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 509/11) "W wyniku czynności przeprowadzanych w trybie art. 84 ust. 1 pkt 1 może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończonego aktem wydanym jednak w oparciu o inną podstawę prawną, zaś czynności podejmowane na podstawie art. 84a ust. 2 pkt 2 są działaniami technicznymi podejmowanymi przez organy nadzoru budowlanego w zakresie dotyczącym stwierdzenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji bądź postanowienia, wydanego na podstawie przepisów prawa budowlanego(..).Ani przepis art. 84 ust. 1 pkt 1 ani art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowią natomiast samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 61 k.p.a." Przypomnieć należy, że w sprawie, organy nadzoru podjęły czynności na skutek wniosku złożonego przez Skarżących 19 czerwca 2009r. Po przeprowadzeniu wizji na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., PINB w W., zawiadomił K. i S. S. o wszczęciu, na podstawie art . 61 § 4 k.p.a. postępowania w sprawie budynku garażowego wykorzystywanego na cele usług warsztatu samochodowego. W toku postępowania K. i S. S. nadsyłali wyjaśnienia, przeprowadzane były wizje loklane, a organ wydawał akty indywidulane w postaci postanowień i decyzji (opisane w ustaleniach faktycznych). W dniu 13 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 3 pr. bud. umorzył w całości wszczęte na wniosek L. L. i O. P. postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu znajdującego się na działce nr [...] w W., przy ul. [...] na warsztat samochodowy. Jak wynika z materiału dowodowego decyzja ta została wydana w toku toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowania w przedmocie skargi na bezczynność. Zwrócić należy uwagę, iż organ umorzył postępowanie "prowadzone w ramach nadzoru budowlanego". W ocenie Sądu decyzja organu umarzająca postępowanie prowadzone w ramach nadzoru jest niezgodna z prawem. Pomijając nietrafność użytego sfomułowania (w sprawie, zważywszy na dokonane czynności prowadzona była kontrola a nie nadzór) wydanie aktu indywidulanego kończącego postępowanie nie znajduje w świetle dotychczasowego orzecznictwa, które Sąd podziela, żadnego uzasadnienia. Jak wcześniej wskazano, dla zakończenia postępowania kontrolnego, które nie prowadzi do wykrycia nieprawidłowości wystarczające jest pismo skierowawne do osoby wnioskującej o kontrolę o wyniku kontroli. Natomiast w przypadku uzyskania informacji o uchybieniach, organ wszczyna skonkretyzowane postępowanie administracyjne. W rozpatrywanej sprawie organ niewątpliwie prowadził postępowanie administracyjne. Organ po wizji lokalnej skierował tylko do K. i S. S. 12 grudnia 2009 r. zawiadomienie o wszczęciu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. postępowania "w sprawie budynku garażowego wykorzystywanego na cele usług warsztatu samochodowego" Organ nie wskazał, w tym zawiadomieniu, jaki charakter ma to postępowanie, w jakim trybie i w jakim celu się toczy. W ocenie Sądu, sekwencja zdarzeń w tym postępowaniu, może prowadzić do wniosku, że organ na skutek dokonania czynności kontrolnych, które potwierdziły, że dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy, podjął z urzędu niezbędne czynności prowadzące do wydania w sprawie indywidualnych aktów administracyjnych. A skoro tak, to kwestię prawidłowego określenia stron w toczącym się postępowaniu, organ mógł rozstrzygać w toku czynności procesowych np. w toku rozpatrywania środków odwoławczych, wyrażania zgody na wgląd w akta sprawy, wydawanie dokumentów itp. Jeśli organ natomiast uznał, że postępowanie administracyjne toczyło się na wniosek osób, które nie mają przymiotu strony, to winien dać temu wyraz, ale wskazując wyraźnie, o jakie postępowanie chodzi. Reasumując, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że wydanie w sprawie postępowania prowadzonego w ramach nadzoru decyzji w przedmiocie umorzenia tego postępowania było niezgodne z prawem, albowiem taki akt nie powinien w ogóle być wydany. W okolicznościach tej sprawy wydanie takiej decyzji było sprzeczne również z przepisem art. 81 ust. 4 pr.bud. Organ bowiem ustalił niespornie, czemu także dał wyraz w zaskarżonej decyzji, iż doszło do naruszenia prawa, albowiem jak wskazał "w związku z uzyskaniem informacji, że dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy niezwłocznie po uzyskaniu przez przedmiotową decyzję statusu ostateczności wszczęte zostanie z urzędu stosowne postępowanie". Należy także wyjaśnić, że dla stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja są niezgodne z prawem nie ma znaczenia przyczyna umorzenia postępowania wyrażona w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. A skoro tak, to Sąd nie może także uczynić przedmiotem badania kwestii przymiotu strony L. L. i O. P., którą to organ uznał za zasadniczą dla rozstrzygnięcia. A zatem poza rozważaniami Sądu, jako niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają zarzuty naruszenia prawa wskazane w skardze. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a Sąd uchylił zaskrżoną i poprzedzającą ją decyzję. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, co oznacza, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstwie at. 200 p.p.s.a.