VII SA/Wa 618/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2010r. nr (...) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Uzasadnienia Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) grudnia 2010r., nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) listopada 2010 r., ustalające dla J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za samowolną rozbudowę części garażu w budynku mieszkalnym, jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, usytuowanym na działce nr ewid. (...) z obrębu (...), położonej przy ul. (...) w W.: - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na postawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ustalił dla J. K. opłatę legalizacyjną za ww. samowolną rozbudowę w kwocie 30.000 zł. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją Burmistrza Gminy (...) nr (...) z dnia (...) czerwca 1998 r., nakazano J. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej płyty betonowej nad wjazdem do garażu na terenie nieruchomości przy ul. (...) W. w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2010 r., znak: (...), uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) po uprzednim przeprowadzeniu w dniu (...) marca 2010.r, dowodu z oględzin, z czego został sporządzony protokoł (...) - postanowieniem zobowiązał J. K. do przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Po przedłożeniu przez zobowiązaną żądanej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) postanowieniem nr (...) z dnia (...) listopada 2010 r., ustalił dla J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł za samowolną rozbudowę części garażu ww. budynku mieszkalnego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa w sprawie samowola budowlana miała miejsce w 1998 r., organ pierwszej instancji zasadnie wdrożył przewidzianą w znowelizowanych przepisach art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane procedurę legalizacyjną, której elementem jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji wskazał, na pierwotny tekst obowiązującej od dnia 1stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, która w art. 49, przewidywała w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Przywołał regulację ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), gdzie legalizacja samowoli budowlanej została uzależnione od uiszczenia opłaty legalizacyjnej i to, że Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 18 października 2006r., sygn. akt P 27/05 – orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ww. ustawy. Wreszcie organ wskazał, że kwestia legalizacji samowoli budowlanej bez konieczności wnoszenia opłat legalizacyjnych została unormowana w przepisach art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U . z 2007 r. Nr 99,poz. 665), zgodnie z którym do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez zezwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r., a przed dniem 11 lipca 1998r., i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszyte postanowienie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia ( tu organ nie wskazał właściwej daty – do 1 stycznia 2008r.) przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. Zdaniem (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przepisy opisane wyżej nie zmieniają sytuacji prawnych samowoli budowlanych w stosunku do, których właściwy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie przed dniem 11 lipca 2003r. Postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej rozbudowy, zostało wszczęte w 1998 r., zatem nie jest możliwe zastosowanie w niniejszym przypadku przepisów art. 3 ww. ustawy jako lex specialis, z pominięciem regulacji ogólnych zawartych w art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane, po jej nowelizacji z 2003r. Ponadto, organ drugiej instancji zakwestionował sposób naliczenia opłaty legalizacyjnej, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) ustalił w oparciu wzór wynikający z przepisów art. 49 ust. 2 związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w obecnie obowiązującym brzmieniu. Stwierdził, że organ I instancji przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej nie uwzględnił tego, że przepis art. 59f w nowym brzmieniu, a w tym jego ust. 2 określający, że stawka opłaty (s) wynosi 500 zł został wprowadzony art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). która weszła w życie z dniem 31 maja 2004r. Zgodnie zaś z zapisem art. 2 ust. 4 ww. ustawy zmieniającej do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym opłata powinna być naliczona w/g wzoru stosując powyższy wzór matematyczny: 300 (s) x 50 x 2,0 (k) x 1,0 (w), co w omawianym przypadku stanowi kwotę 30.000,00 zł tytułem opłaty legalizacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła J. K.. Podniosła, że w okolicznościach jej sprawy nie ma obowiązku uiszczenia żadnej opłaty legalizacyjnej. Organy przez 12 lat procesowały, narażając ją na orzekanie po zmianie przepisów. Ponadto, utrzymuje się z emerytury - 1200 zł i nie jest w stanie uiścić nałożonej na nią opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rzeczą Sądu, zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm), było dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem. W nawiązaniu do podnoszonej przez skarżącą jej sytuacji życiowej, wskazać należy, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, jako błędną należy ocenić argumentację prawną organu, w zakresie zasadności określenia wobec skarżącej opłaty legalizacyjnej. Ocena zasadności jej wysokości stała się zatem bezprzedmiotowa. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 ma ten skutek, iż w przypadku samowoli budowlanej popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r. a przed dniem 10 lipca 2003 r. konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2007r., sygn. akt II OSK 1477/06), spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 ustawy Prawo budowlane , w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem podmiot, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany, spełnił przed dniem wejścia w życie ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to wejście w życie kolejnych zmian ustawy Prawo budowlane nie może być traktowane jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie tych zmian. Postępowanie administracyjne, w odniesieniu do przedmiotowej samowoli, wszczęte zostało w roku 1998r. Według stanu z akt (w tym zakresie organ nie poczynił ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczył się do stwierdzenia) zdaje się, że samowola popełniona została przed lutym 1998r - protokoł kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2010r. Należy podkreślić, że nie jest uprawnione stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego, które miało miejsce w 1998r., przerywa bieg pięcioletniego terminu, określonego w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brak bowiem w tym zakresie stosownej regulacji w przepisach, a przepis art. 49 nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2005 r. , sygn. akt II OSK 266/05). Stosownie do regulacji art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji w 2003r., nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Natomiast w myśl art. 48 tej ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Artykuł 49 nie ma zatem charakteru samodzielnego, jego stosowanie jest możliwe wyłącznie w sytuacjach, w których spełnione są przesłanki ustawowe określone w art. 48, a nadto upłynął pięcioletni okres liczony od zakończenia budowy obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że przepis ten wprowadzał tzw. przedawnienie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wynika z niego, iż decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę może zostać wydana jedynie przed upływem pięciu lat od dnia zakończenia budowy, chyba że istnienie obiektu budowlanego narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, w sytuacji zatem, gdy organ jednoznacznie ustali, że samowola została zrealizowana na 5 lat przed 11 lipca 2003r. postępowanie w jej przedmiocie było wszczęte ale nie zakończone ostateczną decyzja, to powinno toczyć się w trybie art. 49 ustawy Prawo budowlane sprzed jego nowelizacji w 2003r. Jak wskazano wyżej, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 w przypadku, jeżeli od zakończenia budowy obiektu do dnia 10 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin, obliguje organy do zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r,( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2008r., sygn. akt II OSK 522/07) Rozpoznając sprawę ponownie, organ dokona ustalenia w zakresie daty popełnienia przez skarżącą samowoli budowlanej i zastosuje przepisy prawa, kierując się ww. wskazaniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).