VII SA/Wa 622/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. p. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 stycznia 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.747.2022.BS w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2023 r. znak DOZ-OAiK. 650.747.2022. BS Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") po rozpatrzeniu odwołania spółki A. W., J. M. – A. Spółka Partnerska z siedzibą w W. przy ul. [...], reprezentowanej przez r. pr. A. G. (dalej: "Spółka") oraz odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W., reprezentowanej przez Prezesa Zarządu (dalej: "Wspólnota") od decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...] z [...] lipca 2022 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję . Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że sprawa została wszczęta wnioskiem Spółki z 10 listopada 2021 r., o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na montaż 25 paneli fotowoltaicznych na połaci dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. Do wniosku dołączono zgodę właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową tego budynku, umowę sprzedaży (Repertorium A nr [...]) oraz Opis do projektu instalacji fotowoltaicznej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. ul. [...], autorstwa A. W., z października 2021 r. Prezydent Miasta W. rozpatrzył ww. wniosek wydając decyzję Nr [...] z [...] grudnia 2021 r., w której nie pozwolił na wnioskowane zamierzenie. Minister w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki 23 maja 2022 r. decyzją znak: DOZ-OAiK.650.128.2022.BS uchylił ww. orzeczenie w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie została skierowana do zarządu Wspólnoty, która ma przymiot strony postępowania administracyjnego. Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2022 r., znak: [...], Prezydent Miasta W. ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na montaż instalacji fotowoltaicznej (25 szt. paneli) na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. (dz. nr [...], [...], obręb P.), położonego na obszarze historycznego układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Odwołania od powyższej decyzji złożyli wnioskodawca, reprezentowany przez r. pr. A. G. oraz Wspólnota. Wnioskodawca przede wszystkim podkreślił, że obowiązujący na tym obszarze plan miejscowy dopuszcza instalację tego typu urządzeń (§ 5 pkt 5, § 8 pkt 5, § 57 pkt 4), zaś organ pierwszej instancji wywodzi z zapisów planu całkowicie sprzeczne z jego treścią ustalenia. Ponadto, konserwator zdaniem Spółki nie wykonał wytycznych organu drugiej instancji. Wspólnota Mieszkaniowa także zarzuciła konserwatorowi nieuwzględnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tego, że dach omawianego budynku nie jest widoczny z poziomu ulicy. Minister wyjaśnił, że organ pierwszej instancji ponownie błędnie wskazał, jako podstawę prawną wydanej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., bo materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie stanowi art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy, w myśl którego, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych (...). W niniejszej sprawie zabytkiem jest układ urbanistyczny P. O., dzielnicy W. Ta nieprawidłowość nie wpływa jednak na rozstrzygniecie tej sprawy, gdyż wniosek inicjujący postępowanie zakończone zaskarżonym orzeczeniem, spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2018 poz. 1609), dotyczące wydania pozwolenia na podstawie ww. art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w rozpatrywanej sprawie wynika bowiem z faktu, że niniejsze postępowanie dotyczy budynku przy ul. [...] w W., zlokalizowanego na obszarze historycznego układu urbanistycznego P. O., dzielnicy miasta W. wpisanego do rejestru zabytków wraz z archeologicznymi nawarstwieniami kulturowo-osadniczymi, pod nr rej. [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] czerwca 2005 r. Objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetę całego zespołu, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ. Budynek wskazany we wniosku, wybudowany w 1890 r., jest obiektem historycznym, a zatem stanowi zabytkowy element ww. układu urbanistycznego, o czym świadczy także ujęcie tego budynku w gminnej ewidencji zabytków W., zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z [...] listopada 2014 r. Dla terenu objętego zamierzeniem budowlanym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z [...] lutego 2004 r. Budynek przewidziany do zamontowania paneli fotowoltaicznych położony jest na obszarze oznaczonych w planie miejscowym symbolem 27MWU. W § 9 planu, dotyczącym ochrony dóbr kultury wskazano, że cały obszar planu objęta jest strefą ochrony konserwatorskiej, gdzie nowe inwestycje kubaturowe oraz remonty, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, podziały nieruchomości obiektów figurujących w konserwatorskim spisie zabytków architektury i budownictwa, należy uzgodnić z właściwymi służbami ochrony zabytków. Należy zatem dokonać oceny planowanego zamierzenia nie tylko w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej przedmiotowego terenu, wynikającej z decyzji wpisującej do rejestru zabytków, ale także mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie zapisów dotyczących warunków konserwatorskich. Ustalone w miejscowym planie uchwalonym na podstawie starego porządku planistycznego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zasady i warunki ochrony zabytków, nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia, z punktu widzenia podstawowej formy ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków. Kontrola ta nie może jednak nakazywać innych warunków realizacji inwestycji, niż te, które jednoznacznie zostały dopuszczone w planie miejscowym. Organ ochrony zabytków może zatem odnieść się do tych elementów zamierzenia, które nie zostały uregulowane w planie, a które są istotne ze względu na skuteczność ochrony zachowanych wartości zabytkowych obszaru P. O., zwłaszcza w sytuacji, gdyby zamierzenie naruszało istotne wartości zabytkowe, będące podstawą jego objęcia ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a zatem gdyby w wyniku realizacji inwestycji nastąpiło poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego. Prezydent Miasta W. w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do ustaleń ww. prawa miejscowego, przyznając, że zapisy planu co do zasady dopuszczają na omawianym obszarze, objętym ochrona konserwatorską, instalację urządzeń stanowiących odnawialne źródła energii, do jakich zalicza się panele fotowoltaiczne. Jednocześnie jednak konserwator zasadnie wskazał, że możliwość instalacji tych urządzeń każdorazowo należy uzgodnić z organem konserwatorskim. Organ pierwszej instancji stwierdził zatem, że udzielenie bezrefleksyjnie zgody na montowanie paneli fotowoltaicznych na obiektach zabytkowych byłoby niezgodne z jedną z najważniejszych zasad ochrony zabytków - zasadą indywidulanego traktowania każdego obiektu. Wobec takich zapisów planu, organ ochrony zabytków powinien rozważyć wnioskowane zamierzenie w odniesieniu do ochrony wynikającej z decyzji wpisującej zabytkowy układ urbanistyczny do rejestru zabytków - biorąc pod uwagę walory i znaczenie budynku przeznaczonego do instalacji paneli oraz wpływ tego zamierzenia na wartości zabytkowego obszaru P. O. W tym zakresie konserwator uznał, że nie akceptuje planowanej instalacji paneli fotowoltaicznych na dachu omawianego budynku (10 modułów na zachodniej połaci dachu, 15 modułów na wschodniej połaci dachu). Zdaniem Prezydenta Miasta W., montaż współczesnych elementów wpłynie negatywnie na wygląd budynku, który ma ogromny wpływ na odbiór wizualny i relacje przestrzenne pomiędzy poszczególnymi obiektami zabudowy, składającymi się na pierzeję wnętrza ulic stanowiących historyczne elementy zabytkowego układu urbanistycznego, w konsekwencji doprowadzając do obniżenia wartości zabytkowych obiektu oraz historycznego układu urbanistycznego P. O.. Budynek przy ul. [...] jest dobrze zachowanym przykładem charakterystycznej zabudowy osiedla P. O., obiektem, który nie uległ praktycznie współczesnym przebudowom i zmianom, zachowując walory autentyczności. Ponadto obiekt ten stanowi sąsiednią część budynku narożnego przy ul. [...], wybudowanego w 1883 r. Powyższa argumentacja organu pierwszej instancji, zaprezentowana w uzasadnieniu aktualnie zaskarżonego orzeczenia, jest w ocenie organu odwoławczego przekonująca. Organ pierwszej instancji zasadnie wyjaśnił, w jaki sposób wnioskowane prace wpłynęłyby niekorzystnie na wartości chronionego budynku i układu urbanistycznego, pomimo okoliczności, że panele zamontowane na frontowej połaci dachu omawianego pięciokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego w zabudowie szeregowej nie byłyby widoczne z poziomu ulicy [...], zaś z dalszych perspektyw, od strony W. P., ich widoczność jest bardzo ograniczona (Z.i). Jak bowiem wynika z przedstawionej przez wnioskodawcę analizy widokowej, polać dachu od strony podwórza, na której planowane jest zamontowanie 15 modułów, byłaby dostatecznie widoczna z widoku od strony ul. gen. [...] (Z.6, Z.7). Na powyższą ocenę wpływa zatem zarówno ilość, jak i ekspozycja modułów fotowoltaicznych, zamontowanych na połaci dachowej o nachyleniu 30.o, od strony tylnej elewacji. Niemniej także montaż 10 modułów od frontu, na połaci dachowej o nachyleniu 24.o., nie jest dopuszczalna konserwatorsko, z uwagi nie tylko na walory omawianego budynku, lecz także na wartości historycznej zabudowy tej części układu urbanistycznego P. O. Realizacja inwestycji zauważalnie wpłynie na wygląd zabytkowego obszaru, poprzez wprowadzenie obcego stylistycznie elementu technicznego. W konsekwencji realizacja wnioskowanego zamierzenia spowoduje obniżenie istniejących wartości historycznych zabytkowego zespołu zabudowy. Ochrona zabytkowego obszaru powinna dokonywać się z wyważeniem obu występujących w sprawie interesów społecznych. Istota problemu sprowadza się bowiem do zapewnienia równowagi pomiędzy dobrem społecznym, jakim jest zachowanie wartości historycznych obszaru miasta, a wymogami ekologicznymi, wynikającymi z potrzeb coraz większego korzystania z źródeł energii odnawialnej. Niemniej jednak w ocenie organu drugiej instancji, w obecnie rozpatrywanej decyzji Prezydent Miasta W. udowodnił wystarczająco kolizję zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, a uznanie organu pierwszej instancji, że planowane zamierzenie wpłynie negatywnie na wartości zabytku, jest zasadne i zgodne z powinnością organu ochrony zabytków. Powinnością organów ochrony zabytków jest bowiem nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy. Nie ulega także wątpliwości, że odmowa wydania pozwolenia na podejmowanie działań, mających negatywny wpływ na obszar zabytkowy stanowi jeden z instrumentów mających na celu zapewnienie warunków ekspozycji zabytku. Z tą decyzją nie zgodziła się Spółka, wnosząc pismem swej pełnomocnik datowanym na 14 lutego 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik Spółki zarzuciła decyzji: "- naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 710, zwanej dalej: "OchrZabU") w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 OchrZabU w zw. z art. 10 ust. 1 OchrZabU w zw. z art. 19 ust. 3 OchrZabU w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 741, zwanej dalej: "PlanZagospU") w zw. z § 9 pkt 1, § 5 pkt 5, § 2 pkt 13, § 8 pkt 5, § 57 pkt 4, § 62 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] lutego 2004 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego: ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (zwanego dalej: "m.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię i nieuwzględnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczających na terenie objętym ochroną konserwatorską instalację paneli fotowoltaicznych oraz nieuwzględnienie treści i zakresu decyzji wpisującej historyczny układ urbanistyczny do rejestru zabytków, a także niewskazanie kolizji planowanej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 PlanZagospU w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 Konstytucji i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności kosztem interesu społecznego z zakresu ochrony zabytków, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu interesu społecznego z zakresu ochrony środowiska oraz interesu strony oraz do naruszenia konstytucyjnej zasady równości; - naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 10 OchrZabU w zw. z art. 3 pkt 12 OchrZabU poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego obejmuje również ochronę budynku, który nie jest objęty wpisem; - naruszenie art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 § 1 i 2 kpa, art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 11 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez przekroczenie granic kompetencji oraz uznania administracyjnego przez organy obu instancji, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia skarżonej Decyzji, w którym brak jest wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego możliwość realizacji projektowanej przez Spółkę inwestycji, przyczyn nieuwzględnienia treści decyzji wpisującej historyczny obszar urbanistyczny do rejestru zabytków, przyczyn niewyważenia interesu społecznego w postaci ochrony zabytków i interesu społecznego w postaci ochron) środowiska, a także przyczyn niewyważenia interesu społecznego i interesu strony, nieudowodnienia kolizji planowanej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, nieuwzględnienia faktu, iż dach, na którym miałyby być zainstalowane panele na elewacji zachodniej (od ulicy [...]) nie byłby widoczny z poziomu żadnej objętej chronionym układem urbanistycznym ulicy, ani tym bardziej z poziomu tych ulic nie byłyby widoczne panele na elewacji wschodniej (od strony podwórka), a tym samym nieuwzględnienia faktu, iż odbiór wizualny historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków w żaden sposób nie byłby zakłócony, ani zagrożony, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że od strony ulicy [...] byłby widoczny dach oraz panele od strony tylnej elewacji budynku przy ulicy [...], w sytuacji, gdy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa przedstawia widok od strony podwórka i podwórkowej drogi wewnętrznej, a nie od strony ulicy [...], z której ani budynek ulicy [...], ani tym bardziej jego dach w żaden sposób nie są widoczne, a tym samym umieszczenie paneli na dachu od strony podwórka w żaden sposób nie zakłóca wizualnego odbioru wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego i nie ma wpływu na jego ogląd". Pełnomocnik Spółki wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że kolejna decyzja organu I instancji jest właściwie kopią poprzedniej decyzji, z tą jedynie różnicą, że organ odniósł się tym razem do faktu obowiązywania na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wywodząc jednak z jego zapisów całkowicie sprzeczne z jego treścią oraz w żaden sposób nieuzasadnione wnioski, co zostanie szczegółowo opisane w dalszej części niniejszej skargi. Poszczególne postanowienia planu miejscowego nie tylko nie zakazują montażu tego typu urządzeń, ale wręcz wprost do możliwości ich instalacji się odnoszą, uwzględniając jednocześnie ich lokalizację na terenie objętym ochroną konserwatorską. Sam fakt objęcia przedmiotowego obszaru ochroną konserwatorską - wbrew twierdzeniom organów obu instancji - nie oznacza zakazu montażu instalacji dopuszczonych przez plan miejscowy na tym obszarze, ani nie stanowi sam z siebie - wbrew stanowisku organów obu instancji - podstawy odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego. Organ I instancji nie wykonał następujących wytycznych organu II instancji: "1) nie udowodnił wystarczająco kolizji zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, co czyni jego uznanie w tym zakresie całkowicie dowolnym, w szczególności, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż Organ I instancji nie udowodnił - wbrew wytycznym Organu II instancji - że w wyniku realizacji inwestycji nastąpiłoby poważne naruszenie chronionego prawem interesu społecznego wynikającego z decyzji wpisującej historyczny układ urbanistyczny do rejestru zabytków, do czego Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w żaden sposób się nie odniósł; 2) zignorował wskazania Organu II instancji, w świetle których ochrona zabytków powinna dokonywać się z wyważeniem obu występujących w sprawie interesów społecznych - tj. zapewnienia równowagi pomiędzy dobrem społecznym, jakim jest zachowanie wartości zabytkowego obszaru, a wymogami ekologicznymi, wynikającymi z potrzeb coraz większego korzystania ze źródeł energii odnawialnej - do kwestii interesu społecznego z zakresu ekologii, ochrony środowiska oraz potrzeb korzystania ze źródeł energii odnawialnej Organ l instancji nie odniósł się wcale, a tym bardziej nie dokonał wyważenia obu występujących w sprawie interesów społecznych, odniesienia takiego nie sposób się również doszukać w uzasadnieniu decyzji Organu 11 instancji; 3) Organ I instancji nie dokonał również - wbrew wytycznym Organu II instancji - wyważenia interesu społecznego w zakresie ochrony zabytków i interesu strony, która wychodząc naprzeciw kwestiom ekologii i ochrony środowiska w zakresie zastosowania odnawialnych źródeł energii dopuszczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wobec istniejącego w Polsce kryzysu energetyczno - grzewczego i wzrastających kosztów ogrzewania oraz kolejnego (od daty złożenia wniosku) okresu grzewczego, została mocą skarżonych decyzji nie tylko ograniczona w wykonywaniu prawa własności i pozbawiona możliwości instalacji paneli fotowoltaicznych, które miały jej służyć przede wszystkim w celach grzewczych, stanowiąc jednocześnie proekologiczne źródło energii i ciepła, ale również pozbawiona została dostępnych źródeł państwowego wsparcia i dofinansowania tego typu promowanych przez organy państwowe i samorządowe (w tym również i przez Prezydenta Miasta W.) proekologicznych rozwiązań - co było sygnalizowane na etapie odwołania i w żaden sposób nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji Organu II instancji; 4) Organ I instancji - wbrew wytycznym Organu II instancji - w dalszym ciągu nie wyjaśnił stronie przesłanek, którymi się kierował przy wydawaniu decyzji, zarówno w zakresie wyważenia obu interesów społecznych, o których mowa wyżej, wyważenia interesu społecznego i interesu strony, a przede wszystkim w zakresie kolizji planowanej inwestycji z interesem społecznym, w szczególności w sytuacji, gdy planowane panele nie byłyby widoczne z poziomu żadnej ulicy objętej historycznym układem urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, a tym bardziej nie byłyby widoczne od strony ulicy panele zamontowane od strony podwórza, które pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na układ urbanistyczny, w tym - wbrew twierdzeniom Organu II instancji pozostającym w sprzeczności ze stanem faktycznym oraz dokumentacją zdjęciową - z poziomu ulicy [...], z której to ulicy budynek [...] nie jest w ogóle widoczny. Z kolei Organ II instancji uznając dach od strony ulicy [...] niewidocznym z poziomu ulicy, co czyni instalację paneli od strony frontowej w żaden sposób niewidoczną, a tym samym niewpływającą na odbiór wizualny ani budynku, ani tym bardziej na wygląd wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, jednocześnie realizację inwestycji w tym zakresie uznał za niedopuszczalną, w sposób całkowicie dowolny, co stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności i prawdy obiektywnej". Zdaniem pełnomocnik skarżącej, organy obu instancji kolejny raz dokonały dowolnej oceny wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na wygląd budynku, jego walory architektoniczne, odbiór wizualny oraz relacje przestrzenne między obiektami historycznej zabudowy w sytuacji, gdy panele fotowoltaiczne nie tylko nie byłyby widoczne od strony ulicy [...], ani od ulicy [...], ale nawet ich kolor i kształt wręcz korespondowałby z kolorystyką dachów sąsiednich zabudowań, a co za tym idzie montaż paneli nie niszczyłby, ani w żaden sposób nie naruszałby charakteru chronionego układu urbanistycznego, a tym bardziej nie wpływałby w żaden negatywny sposób na relacje przestrzenne między obiektami historycznej zabudowy. Organy wydając skarżone rozstrzygnięcia wyszły zatem daleko poza przyznane im w okolicznościach niniejszej sprawy granice kompetencji oraz uznania administracyjnego, co czyni wydane przez nie decyzje wadliwymi, a tym samym zasługującymi na ich wyeliminowanie z porządku prawnego. Organ II instancji, rozpatrujący odwołanie Spółki, decyzją z 9 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji (mimo, iż ustalił on, że od strony ulicy [...] panele te nie byłyby widoczne). Organ II instancji wskazał, że organ I instancji tym razem wystarczająco udowodnił kolizję zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, a uznanie organu I instancji, że planowane zamierzenie wpłynie negatywnie na wartość zabytku jest zasadne i zgodne z powinnością organu ochrony zabytków, którą jest nie tylko ochrona zabytków przed zniszczeniem, czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy. Zdaniem Ministra realizacja inwestycji zauważalnie wpłynie na ogląd zabytkowego obszaru poprzez wprowadzenie obcego stylistycznie elementu technicznego. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do treści decyzji będącej podstawą wpisu do rejestru zabytków przedmiotowego układu urbanistycznego, mimo iż Minister na konieczność taką sam wprost wielokrotnie wręcz wskazywał na stronie 3 uzasadnienia decyzji. Organy obu instancji powołując się na obowiązujące dla przedmiotowego obszaru zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego instalację urządzeń, do których należą panele fotowoltaiczne i niezawierającego zakazu w tym zakresie, odmówiły wyrażenia zgody na ich instalację uznając, że skoro inwestycja ta wymaga uzgodnienia ze służbami ochrony zabytków, to jest to wystarczający powód do wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, co stanowiło tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego. W szczególności żaden z organów nie uzasadnił negatywnego wpływu instalacji paneli fotowoltaicznych na wygląd budynku, co miało być zasadniczym elementem przemawiającym, zdaniem organów, za koniecznością jego ochrony. W szczególności powyższemu przeczą same ustalenia organów, które podzielają argumentację Skarżącej oraz uczestnika postępowania, a także korespondującej z nią dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy, w świetle której z poziomu ulicy [...], panele te nie byłyby widoczne, a zatem nie mogłyby wpływać na odbiór wizualny ani budynku, ani też całego układu urbanistycznego. Powyższe czyni zatem przynajmniej odmowę instalacji paneli na frontowej połaci dachu całkowicie nieuzasadnioną. W odniesieniu natomiast do paneli, które miały być montowane od strony podwórza - nie byłyby one widoczne od strony żadnej z ulic wchodzących w skład historycznego układu urbanistycznego, w tym, wbrew twierdzeniom organu II instancji, od strony ulicy [...], bowiem z poziomu tej właśnie ulicy widać jedynie budynek usytuowany od ulicy [...], a nie od ulicy [...], który z perspektywy ulicy [...] przysłonięty jest innym budynkiem, co czyni go całkowicie niewidocznym. Żaden z organów nie odniósł się do kwestii wyważenia interesu społecznego w postaci ochrony zabytków do interesu społecznego z zakresu ekologii i ochrony środowiska oraz interesu strony, której panele te miały służyć przede wszystkim w celach grzewczych, mimo iż na konieczność wyważenia tych interesów zwracał uwagę organ II instancji w pierwotnie wydanej decyzji uchylającej pierwszą decyzję organu I instancji. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się również do argumentacji zawartej w odwołaniu, dotyczącej dokonywanego montażu innych urządzeń na dachach sąsiednich budynków należących do rzeczonego układu urbanistycznego, ani nawet do uwidocznionych na dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy innych urządzeń takich jak anteny i klimatyzatory oraz do pozostałych, współczesnych elementów zabudowy przy ulicy [...], czy też do kolorystyki sąsiednich dachów, z którą kolor paneli w pełni by korespondował, co zyskuje na znaczeniu tym bardziej, że organ I instancji uznał, że montaż dachówek fotowoltaicznych byłby tutaj dopuszczalny, do czego już jednak Minister w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji się nie ustosunkował. Dla skarżącej zatem zupełnie niezrozumiałym jest brak zgody na montaż paneli w sytuacji, gdy nie byłyby one widoczne z poziomu żadnej z ulic należących do chronionego układu urbanistycznego, a zatem w żaden sposób nie wpływałyby na jego odbiór wizualny, ani nie naruszałyby jego wartości historycznych, tym bardziej, że umieszczenie instalacji dachówkowych o zbliżonych parametrach i kolorystyce (aczkolwiek bardziej kosztownych i wymagających znacznie większej ingerencji w znajdujący się na obszarze ochrony konserwatorskiej budynek), zdaniem Organu I instancji byłoby możliwe. Budynek przy ulicy [...] w W. leży nie tylko na obszarze wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego decyzją nr [...] z [...] czerwca 2005 roku, na którą powołują się organy obu instancji, a do której treści w żaden sposób się nie odnoszą, ale również i na terenie obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z [...] lutego 2004 r., który następnie był zmieniony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z [...] lipca 2014 r., a 9 lipca 2015 r. ogłoszono tekst jednolity planu, co powinno być znane organom obu instancji z urzędu. Mamy do czynienia ze zbiegiem dwóch form ochrony zabytków: wpisem układu urbanistycznego do rejestru zabytków na podstawie ww. decyzji (art. 7 pkt 1 u.o.z.) oraz ustaleniami ochrony konserwatorskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Jest to o tyle istotne, że zbieg prawnych form ochrony zabytków determinuje zakres imperium konserwatora zbytków działającego na gruncie art. 36 ust. 1 u.o.z. W przypadku planu miejscowego, uzgodnionego przez konserwatora zabytków zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie. Zatem, im bardziej ustalenia planu miejscowego są szczegółowe, tym bardziej zakres uprawnień organu przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. jest ograniczony. Organ nie może bowiem zanegować inwestycji na obszarze chronionym, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego nie zawiera. Każdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego wiążącym na terenie danej gminy i nie może być modyfikowany przez akt administracyjny indywidualny - pozwolenie konserwatora zabytków (wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II OSK 451/16). Organy uznają, że "odmowa udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowego zamierzenia jest spójna z ustaleniami m.p.z.p." skoro "zgodnie z § 9 m.p.z.p. planowane inwestycje wymagają uzgodnienia" organu I instancji. Tymczasem, sam fakt zawarcia w § 9 m.p.z.p. informacji o objęciu obszaru ochroną konserwatorską - wbrew twierdzeniom organów - nie stanowi sam z siebie podstawy odmowy pozwolenia na realizację planowanej przez Spółkę inwestycji, zwłaszcza, że zakaz taki ani z § 9 m.p.z.p., ani też z żadnego innego jego postanowienia nie wynika. Spółka już na etapie poprzedniego odwołania wskazywała, że zgodnie z § 9 pkt 1 m.p.z.p. cały obszar planu objęty jest ochroną konserwatorską. Jednocześnie podkreślała, że na obszarze tym w ramach ustaleń sposobu zagospodarowania i kompozycji urbanistycznej określonych w § 5 m.p.z.p. dopuszcza się na terenie zabudowy mieszkaniowej urządzenia towarzyszące obiektom budowlanym (pkt 5), którymi - zgodnie z § 2 pkt 13 m.p.z.p -- są urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z Jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, do których należy zaliczyć również i panele fotowoltaiczne. Ponadto w § 8 m.p.z.p. określającym obowiązujące na obszarze objętym m.p.z.p. ustalenia dotyczące ochrony i kształtowania środowiska w pkt 5 wprost wyartykułowano zastosowanie nieuciążliwych dla środowiska i odnawialnych źródeł energii, do których panele fotowoltaiczne bez wątpienia należą. Ponadto w ramach opisanych w § 57 m.p.z.p. ustaleń dotyczących uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną w pkt 4 wskazano, że dopuszcza się możliwość realizacji urządzeń technicznych uzbrojenia, jako towarzyszących inwestycjom na terenach własnych inwestorów, a zatem i paneli fotowoltaicznych, a w ramach określonych w § 62 m.p.z.p. ustaleń w zakresie zaopatrzenia w ciepło w pkt 2 kolejny raz wprost dopuszczono możliwość wykorzystania odnawialnych źródeł energii (energia słoneczna, pompy cieplne), w ramach których mieszczą się panele fotowoltaiczne. Analiza m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dokonanie montażu niewidocznych z poziomu ulicy paneli fotowoltaicznych, które ponadto swym kształtem i kolorem wpisują się w kolorystykę połaci dachowych budynków sąsiednich, nie spowoduje żadnego zagrożenia dla wizualnego odbioru chronionego układu urbanistycznego, tym bardziej, że m.p.z.p. dopuszcza m.in. możliwość instalacji na dachach budynków leżących na obszarze objętym ochroną konserwatorską (ochroną tą objęty jest bowiem zgodnie z przytoczonym wyżej § 9 m.p.z.p. cały obszar planu) takich instalacji jak anteny telefonii komórkowych do 4 m wysokości, czy też klimatyzatory, które w przeciwieństwie do projektowanych paneli są o wiele większe, wyższe i mogą być widoczne z poziomu ulicy, a jednak znajdują się na budynku leżącym w obszarze ochronnym (przykładowe zdjęcia zostały załączone do odwołania). Zgodnie z § 9 m.p.z.p. jedynie "nowe inwestycje kubaturowe oraz remonty, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, podziały nieruchomości obiektów figurujących w konserwatorskim spisie zabytków architektury i budownictwa, należy uzgodnić z właściwymi służbami ochrony zabytków", podczas gdy planowane przez Spółkę zamierzenie w postaci instalacji paneli fotowoltaicznych nie stanowi nowej inwestycji kubaturowej, remontu, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, ani podziału nieruchomości. Jest to tym bardziej istotne, bo organ I instancji wskazując, że odmowa pozwolenia jest spójna z miejscowym planem ponieważ wymagać ma uzgodnienia konserwatorskiego z czym w żaden sposób nie można się zgodzić), zasygnalizował jednocześnie, że dachówki fotowoltaiczne pozwalałyby na realizację planowanego zamierzenia. Tak sformułowane stanowisko organu I instancji uznać należy nie tylko za nielogiczne i bezpodstawne, ale przede wszystkim za całkowicie niezrozumiałe. Nie sposób domyślić się, dlaczego ewentualny montaż dachówek fotowoltaicznych na przedmiotowym budynku miałby być dopuszczalny, a paneli fotowoltaicznych już nie - skoro usytuowane mogłyby być dokładnie w tym samym miejscu, tj. na dachu budynku leżącego w obszarze historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru budynków, ich kolorystyka byłaby tożsama z kolorystyką paneli fotowoltaicznych, a zatem ich widoczność i odbiór wizualny byłyby dokładnie takie same, a wpływ na historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, czy też relacje przestrzenne między obiektami historycznej zabudów)-’ w żaden sposób w obu przypadkach by nie występował. W związku z powyższym zupełnie niezrozumiałą dla Spółki jest odmowa pozwolenia konserwatorskiego w sytuacji, gdy instalacje o tym samym charakterze, kolorze, rozmiarze oraz wpływie na. odbiór wizualny dachu (niewidocznego od strony ulicy [...], ani od strony ulicy [...]) zdaniem organu I instancji miałyby być dopuszczalne, a panele już nie. Powyższe zyskuje na znaczeniu tym bardziej, że montaż dachówek wiązałby się z koniecznością demontażu aktualnego pokrycia dachowego, a zatem ze znaczną ingerencją w przedmiotowy budynek, wymagającą przeprowadzenia zaawansowanych, kosztownych, a przede wszystkim zbędnych robót budowlanych na niezniszczonym i niewymagającym wymiany dachu, podczas gdy montaż paneli takiego demontażu dachu nie wymaga. Ponadto dachówki fotowoltaiczne są kilkukrotnie droższe od paneli, a ich dostępność na terenie Polski mocno ograniczona, co czyni tego rodzaju inwestycję (biorąc pod uwagę kosztowne i wymagające demontażu aktualnego pokrycia dachowego roboty budowlane, a także koszty samych dachówek i brak ich dostępności) nieuzasadnioną i niemożliwą do zrealizowania przez skarżącą. Mając na względzie powyższe oraz § 9 m.p.z.p. wskazać należy, ze montaż dachówek z uwagi na fakt, iż wymagałby demontażu aktualnego pokrycia dachowego stanowiłby daleko bardziej idącą ingerencję w budynek leżący na obszarze chronionym niż instalacja paneli, i w przeciwieństwie do planowanej inwestycji - wymagałby przebudowy, podczas gdy instalacja urządzeń w postaci paneli takiego rodzaju prac budowlanych by nie wymagała. Jest to o tyle istotne, że prawo budowlane chociażby w art. 29 wyraźnie odróżnia instalację urządzeń fotowoltaicznych od pozostałych robót budowlanych, czego organ I instancji w kontekście przywołanego § 9 m.p.z.p. zdaje się nie dostrzegać, przedstawiając niczym nieuzasadnioną rozszerzającą wykładnię jego zapisów w sposób niekorzystny dla skarżącej, a mający na celu jedynie (nieskuteczną zresztą) próbę uzasadnienia odmowy pozwolenia konserwatorskiego z tego tytułu. Raz jeszcze podkreślić należy, że wyżej cytowane zapisy m.p.z.p. dopuszczają na terenie ochronnym możliwość instalacji urządzeń objętych planowanym przez Spółkę zamierzeniem inwestycyjnym. Gdyby uznać za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, które uznały montaż paneli za niedopuszczalny z uwagi na negatywny wpływ na wygląd budynku, to określone w § 62 m.p.z.p. wykorzystanie odnawialnych źródeł energii słonecznej na terenie objętym m.p.z.p. bez możliwości instalacji paneli na dachu w ogóle nie byłoby możliwe, podobnie, jak i opisana wyżej instalacja anten telefonii komórkowej, które to inwestycje m.p.z.p. na objętym ochroną obszarze jednak wyraźnie dopuszcza. Co istotne, do kwestii dotyczącej dopuszczalności instalacji dachówek fotowoltaicznych oraz do podnoszonych w odwołaniu argumentów skarżącej w tym zakresie, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób się nie odniósł, podobnie jak i do kwestii dopuszczalności montażu innych, wyszczególnionych wyżej urządzeń oraz zapisów m.p.z.p. w tym zakresie. Każde z tych urządzeń stanowi "obcy stylistycznie element techniczny", o którym wspomina Minister na str. 4 uzasadnienia skarżonej decyzji, co przecież nie oznacza zakazu ich instalacji na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego. Z przytoczonych wyżej zapisów m.p.z.p. (załączonych do poprzedniego odwołania, a zatem znajdujących się już w aktach sprawy) wynika zatem, że planowany przez Spółkę montaż paneli fotowoltaicznych, nie tylko na obszarze objętym ochroną konserwatorską nie jest zakazany, ale wręcz jest dopuszczalną formą ingerencji w zabytkowy charakter znajdującego się na terenie historycznego układu urbanistycznego budynku, który sam w sobie nie jest (co należy podkreślić) wpisany do rejestru zabytków (wpis do gminnej ewidencji zabytków nie ma przy tym znaczenia z punktu widzenia zakresu kognicji konserwatora zabytków orzekającego w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swoje rozwinięcie w art. 19 ust. 3 u.o.z, Ten ostatni przepis stanowi, że w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Ocena możliwości realizacji planowanej inwestycji w kontekście ochrony układu urbanistycznego powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. W istocie to uzgodnienie projektu planu z konserwatorem zabytków powoduje, że zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terenie wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej. Nie sposób zatem zgodzić się z organem I instancji, że "dopuszczenie przez m.p.z.p. montażu paneli fotowoltaicznych na objętym ochroną konserwatorską obszarze (...) nie mogło być wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania planu, ponieważ realizowanie tego typu inwestycji powoduje zakłócenie walorów architektonicznych zabytkowych budynków (...)", co jednak nie znajduje odzwierciedlenia w postanowieniach m.p.z.p.. M.p.z.p. uchwalony był w 2004 r., natomiast w 2014 r. był zmieniany, co jest o tyle istotne, że zmiana planu odbywa się w tym samym trybie co jego uchwalanie, a co za tym idzie podlegała uzgodnieniu z organem ochrony zabytków, który jednak zawartych w m.p.z.p. postanowień dotyczących dopuszczalności instalacji paneli fotowoltaicznych na obszarze objętym ochroną konserwatorską nie kwestionował. Z ogólnie dostępnych źródeł, a szczegółowo znanych organom obu instancji z urzędu wynika, że na terenie całego kraju montowane są panele fotowoltaiczne na zabytkowych budynkach, co czyni twierdzenia organów obu instancji, jakoby zabytkowy charakter budynku miałby wykluczać tego rodzaju proekologiczne inwestycje, nieprawdziwymi. Wpisem do rejestru zabytków, na który powołują się organy obu instancji objęty jest historyczny układ urbanistyczny, a nie budynek zlokalizowany przy ul. [...] w W., czy też historyczny zespól budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 13 u.o.z. Aby dany budynek podlegał odrębnej ochronie musiałby być indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Fakt wpisu budynku do ewidencji gminnej przesłanki tej nie spełnia. Mamy zatem do czynienia z wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co zdaje się uszło uwadze organów obu instancji. Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Rozstrzygając zatem o zgodności planowanej inwestycji z zasadami ochrony zabytków wynikającymi z faktu lokalizacji budynku na obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej, organy obu instancji powinny dokonać analizy przedmiotu tej ochrony i zbadać wpływ planowanej inwestycji na układ urbanistyczny objęty taką ochroną. Tymczasem analizy takiej decyzje organów obu instancji nie zawierają. W szczególności organy nie wskazały, w jaki sposób instalacja paneli na dachu budynku (niewidocznego z poziomu żadnej z ulic objętych chronionym układem urbanistycznym) miałaby wpłynąć na zastane walory urbanistyczne i zagrażać wartościom historycznym układu urbanistycznego, skoro nie ingerowałaby w kształt rozplanowania placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, czy też na zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, a także na zastaną formę i funkcję obiektu znajdującego się na obszarze chronionym. Podkreślić należy również funkcję budynku, na dachu którego panele te miały być zainstalowane i z funkcjonalnego punktu widzenia ocenić ingerencję w budynek o charakterze mieszkalnym, czego organy obu instancji w żaden sposób nie wzięły pod uwagę. Tymczasem wszelkie zmiany w tego rodzaju budynku mają bowiem na celu adaptację do bieżących potrzeb mieszkańców zgodnie ze współczesnymi standardami, które zostały całkowicie pominięte przez organy obu instancji na gruncie niniejszej sprawy a zgłaszane były na etapie odwołania zarówno przez skarżącą, jak i przez Wspólnotę. W decyzji nr [...] z [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, do której treści organy obu instancji w żaden sposób się nie odniosły, wskazano, m.in. że układ ten określony jest w następujących granicach: Od północy: granica przebiega od krawędzi pozostałości fosy miejskiej zwanej "Z" (dz. nr [...]), prowadzi południowym nabrzeżem rzeki O. do ujścia rzeki O1.. Od wschodu: granica przebiega zach. brzegiem rzeki O1. do Mostu R. Od południa: granica biegnie ulicą od wylotu Mostu R. do ulicy [...], pn. granica działki nr [...] ujmując zabudowę w kwartałach wyznaczonych ulicami [...] – [...] – [...] – [...] – [...]. Następnie po pn. i wsch. granicy działki [...], drogi [...], ujmuje zabudowę na dz. [...] i [...], dochodzi do wiaduktu kolejowego przy ul. [...], ujmuje zabudowę po pd. stronie ul. [...]. Od zachodu: wzdłuż ul. [...], ul. [...] do ał. [...], następnie biegnie wschodnią granicą zasypanego odcinka fosy miejskiej (na dz. [...]) do " Zatoki G." (dz. [...] i rzeki O. Ulica [...] stanowi co prawda granicę chronionego układu od strony zachodniej, niemniej jednak w przeciwieństwie do wytycznych dotyczących granicy południowej, nie zawiera żadnych odniesień do jakichkolwiek znajdujących się na niej zabudowań. Za nieuprawnione również i z tego względu uznać zatem należy postanowienia organów obu instancji rozszerzające określony w ww. decyzji zakres ochrony na budynek zlokalizowany przy ulicy [...]. Na ulicy [...] dominuje zabudowa współczesna, która nie byłaby możliwa, gdyby ochroną objęte były również zlokalizowane na niej zabudowania, co obrazuje znajdująca się już w aktach sprawy, bo dołączona do poprzedniego odwołania dokumentacja zdjęciowa. Organ II instancji przekroczył zatem granice przyznanych mu kompetencji wydając rozstrzygniecie o charakterze arbitralnym, pomijającym zupełnie postanowienia obowiązującego m.p.z.p. dopuszczającego możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego na obszarze ochrony konserwatorskiej oraz w sposób nieuprawniony rozszerzył granice ochrony zabytku w postaci układu urbanistycznego na budynek, mimo wyraźnie określonych w tej decyzji granic ochrony, a organ II instancji utrzymując decyzję pierwszo instancyjną w mocy, argumentację tę w pełni podzielił. Sam fakt, iż decyzja konserwatorska ma charakter uznaniowy nie oznacza jednak dowolności orzeczniczej organów. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty mające przemawiać za odmową wydania pozwolenia konserwatorskiego były całkowicie nieadekwatne do stanu faktycznego, w ramach którego planowany montaż paneli miał się odbywać. Organ nie uzasadnił, w jaki sposób montaż paneli miałby negatywnie wpłynąć na wygląd budynku, a tym bardziej na relacje przestrzenne między poszczególnymi obiektami zabudowy, skoro montaż ten nie miałby żadnego wpływu na relacje przestrzenne układu urbanistycznego, ani na wygląd budynku, który jest budynkiem pięciokondygnacyjnym i w żaden sposób z poziomu ulicy dach oraz panele, które miałyby być na nim zainstalowane nie byłyby widoczne od strony żadnej ulicy objętej historycznym układem urbanistycznym, w szczególności ta część paneli, która zgodnie z projektem znajdować się miała na połaci dachowej zlokalizowanej od strony podwórka, które od ulicy nie jest widoczne, co odzwierciedla również załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa, która jednak przez organ II instancji została błędnie odczytana. Nawet gdyby, uznać, że panele te byłyby w jakikolwiek sposób widoczne, co miałoby zdaniem organów zakłócić walory architektoniczne budynku i spowodować zniekształcenie jego kompozycji, czemu jednak stan faktyczny oraz dokumentacja zdjęciowa przeczą, wskazać należy, że korespondują one pod względem kolorystycznym ze znajdującą się na dachach sąsiednich budynków papą, co z punktu widzenia oceny odbioru wizualnego układu urbanistycznego w żaden sposób nie naruszyłoby jego walorów kompozycyjnych. Wzgórze P., z którego zdaniem organu miałby być lekko widoczny fragment dachu, znajduje się już poza obszarem objętym decyzją o wpisie historycznego układu, urbanistycznego do rejestru zabytków. Powoływanie się zresztą na tego typu uwagi przez organ administracji publicznej uznać należy za całkowicie niezasadne z punktu widzenia niniejszej sprawy, bowiem odbiór wizualny zabytków, który miałby się odbywać z ograniczeniem prawa własności, nie może być oceniany z dowolnego, wykraczającego poza obszar objęty decyzją, miejsca, w szczególności z najwyżej położonego w tym obszarze wzgórza. Gdyby tak było można by było stwierdzić, że z najwyższego w W. budynku S., czy też z lotu ptaka, byłyby widoczne dachy wszystkich budynków w W., co nie oznacza przecież, że odbiór wizualny każdego budynku z poziomu ulicy byłby taki sam. W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z,29 marca 2011 r., sygn. akt 33949/05 wskazano, że jakakolwiek ingerencja w prawo własności musi osiągać właściwą równowagę pomiędzy względami interesu ogólnego i ochroną własności indywidualnej (artykuł 1 Protokołu nr 1). Oznacza to wymóg istnienia rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy' użytymi środkami i zamierzonym celem. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że polski system ochrony zabytków opiera się w tym zakresie na podziale obowiązków i zadań między właściwe organy administracji publicznej i właścicieli, jak to wynika z art. 4 i art. 5 u.o.z., określających zadania ciążące na organach administracji publicznej i na właścicielach. Dlatego też organ, ingerując w prawo własności w ramach przypisanego mu władztwa, musi wyważyć zawsze potrzeby społeczne związane z ochroną dziedzictwa kulturalnego i interes indywidualny w postaci prawa do korzystania z własności, a w niniejszej sprawie powinien dodatkowo uwzględnić fakt, iż planowana inwestycja stanowić ma odnawialne źródło energii pożądane z punktu widzenia ochrony środowiska, a zatem również i tak rozumianego interesu społecznego, czego jednak organy obu instancji, mimo wyraźnych wytycznych organu II instancji zawartych w pierwotnej decyzji, na gruncie niniejszej spraw)' nie uczyniły. Podobnie, jak i nie uwzględniły zasadniczego celu, w jakim Spółka planowała montaż ww. odnawialnych źródeł energii, a mianowicie celu grzewczego, który w inny sposób - zwłaszcza w obliczu kryzysu energetyczno - grzewczego, jest aktualnie bardzo ciężki do zrealizowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie naruszała, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Szczególna waga, jaką Państwo (a więc ogół obywateli, ujęty w preambule do tego aktu) przykłada do ochrony wspólnego dobra, jakim są zabytki, wynika właśnie z faktu zamieszczenia jej pośród zasad konstytucyjnych. Ta norma ogólna, ujęta w ustawie zasadniczej, jest skonkretyzowana w przepisach szczególnych, odnoszących się do ochrony zabytków, ujętych w ustawie zwykłej, jaką jest ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 840, dalej: "u.o.z."). Ustawa ta definiuje pojęcie zabytków, podlegających ochronie, jako dziedzictwo narodowe. Zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt. 1 u.o.z.). Szczególna formą zabytku jest tzw. historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny, a więc przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 u.o.z.). Takim właśnie zabytkiem jest historyczny układ urbanistyczny Przedmieścia O. w W., wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]. W art. 4 u.o.z. ustawodawca nałożył na organa administracji publicznej obowiązek ochrony zabytków, realizując ww. zasadę konstytucyjną. W ramach tejże ochrony, organa zobowiązane są m.in. do zapobiegania jakikolwiek zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Wprawdzie ww. obowiązek nałożony został przez ustawodawcę na wszystkie organa administracji, ale w art. 89 u.o.z. określone zostały organy specjalistyczne w zakresie ochrony zabytków – w tym więc minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje m.in. wojewódzki konserwator zabytków. Jednym z instrumentów prawnych ochrony zabytków przez organa konserwatorskie jest powierzenie im w art. 36 ust. 1 u.o.z. zezwalania na prowadzenie określonych prac przy zabytku wpisanym do rejestru i wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Owo zezwolenie jest elementem niezbędnym dla potencjalnego inwestora do legalnego ubiegania się o pozwolenie na budowę i – następnie – legalnego wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych przy dowolnym zabytku. Termin "roboty budowlane" jest zdefiniowany prawnie w art. 3 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682, dalej: "Pr. bud."). Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Orzekanie organów konserwatorskich w ww. granicach dokonywane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, stąd też kontrola sądowa – co do zasady – ograniczona jest do badania, czy organ nie przekroczył tych granic, dopuszczając się dowolności decyzyjnej. W ocenie tut. Sądu, wbrew podnoszonym w skardze zarzutom, zarówno organ II, jak i I instancji nie rozstrzygnęły w sposób przekraczający granice swobody uznaniowej sprawy skarżącej o wydania pozwolenia na montaż instalacji fotowoltaicznej na budynku stanowiącym część ww. zabytkowego układu urbanistycznego Wyjaśnić należy, że zabytkiem jest nie tylko zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, ale są nim także układy przestrzenne stanowiące wartość, jako całość, jak również ich elementy. Tzw. wpis obszarowy oznacza, że konserwatorskiej ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty i ich zewnętrzne cechy. Okoliczność, że przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny, a nie pojedynczy budynek, nie oznacza, że budynek stanowiący element tego zespołu nie podlega ochronie. Inny jest oczywiście zakres takiej ochrony, jako elementu układu urbanistycznego, niż w przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2684/17, CBOSA). W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). Tut. Sąd w pełni podziela pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1290/15 (CBOSA), że objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpisanie układu urbanistyczno-architektonicznego miasta do rejestru zabytków nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam lub napisów, czy też działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu. Jednak każdorazowo przed prowadzeniem prac, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 u.o.z., inwestor powinien uzyskać pozwolenie organu konserwatorskiego, który oceni dopuszczalność ich realizacji pod względem wpływu na zachowanie walorów zabytkowych chronionego obszaru. Nie powtarzając trafnych ustaleń organów obu instancji odnośnie zabytkowego charakteru chronionego obszaru urbanistycznego Przedmieścia O. w W., jak i wartości samego budynku, odnieść się należy do rozważań organów, które dotyczą uzasadnienia odmowy zgody na montaż przedmiotowych paneli na dachu budynku przy ul. [...]. Te bowiem rozważania mają decydujące znaczenie dla oceny, czy organa nie przekroczyły granic uznaniowości. Prezydent Miasta W., jako przyczynę odmowy zgody konserwatorskiej na montaż współczesnych elementów w postaci modułów fotowoltaicznych, zamontowanych na połaci dachowej o nachyleniu 30.o od strony tylnej elewacji przedmiotowej kamienicy i 10 modułów od frontu, na połaci dachowej o nachyleniu 24.0 wyjaśnił, że wpłynie to negatywnie na wygląd budynku, mającego zdecydowany wpływ na odbiór wizualny i relacje przestrzenne pomiędzy poszczególnymi obiektami zabytkowego układu urbanistycznego. Organ wskazał przy tym przede wszystkim na zaburzenie pierzei wnętrza ulic stanowiących historyczne elementy zabytkowego układu urbanistycznego, w konsekwencji obniżenie wartości zabytkowych zarówno stanowiącego część układu obiektu, jak i całego historycznego układu urbanistycznego Przedmieścia O. Wyjaśnił, że budynek przy ul. [...] jest "dobrze zachowanym przykładem charakterystycznej zabudowy osiedla Przedmieście O, obiektem który nie uległ praktycznie współczesnym przebudowom i zmianom, zachowując walory autentyczności". Minister natomiast ocenił dodatkowo, że choć "panele zamontowane na frontowej połaci dachu omawianego pięciokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego w zabudowie szeregowej nie byłyby widoczne z poziomu ulicy [...], zaś z dalszych perspektyw, od strony Wzgórza P., ich widoczność jest bardzo ograniczona, ale "z przedstawionej przez wnioskodawcę analizy widokowej, polać dachu od strony podwórza, na której planowane jest zamontowanie 15 modułów, byłaby dostatecznie widoczna (...) od strony ul. gen. [...]". Powodowałoby to, że montaż takich paneli "zauważalnie wpłynie na ogląd zabytkowego obszaru, poprzez wprowadzenie obcego stylistycznie elementu technicznego. W konsekwencji realizacja wnioskowanego zamierzenia spowoduje obniżenie istniejących wartości historycznych zabytkowego zespołu zabudowy". Zdaniem zaś skarżącej, takiego zagrożenia nie ma, a organ nie uwzględnił, że "dach, na którym miałyby być zainstalowane panele na elewacji zachodniej (od ulicy [...]) nie byłby widoczny z poziomu żadnej objętej chronionym układem urbanistycznym ulicy, ani tym bardziej z poziomu tych ulic nie byłyby widoczne panele na elewacji wschodniej (od strony podwórka), a tym (...) iż odbiór wizualny historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków w żaden sposób nie byłby zakłócony, ani zagrożony". Ponadto, zdaniem Spółki błędne było ustalenie, że "od strony ulicy [...] byłby widoczny dach oraz panele od strony tylnej elewacji budynku przy ulicy [...], w sytuacji, gdy znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa przedstawia widok od strony podwórka i podwórkowej drogi wewnętrznej, a nie od strony ulicy [...], z której ani budynek ulicy [...], ani tym bardziej jego dach w żaden sposób nie są widoczne, a tym samym umieszczenie paneli na dachu od strony podwórka w żaden sposób nie zakłóca wizualnego odbioru wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego i nie ma wpływu na jego ogląd". W kontekście tak powstałej różnicy zdań pomiędzy organami, a skarżącą wyjaśnić należy, że "odbiór wizualny i relacje przestrzenne pomiędzy poszczególnymi obiektami zabytkowego układu urbanistycznego" to w dobie dzisiejszej nie tylko widok i relacja przestrzenna dostępne dla obserwatora z poziomu ulic danego układu urbanistycznego. Ustawodawca zresztą w żaden sposób nie wskazuje, jak należy ów "odbiór" i "widok" postrzegać i do jakiego obszaru zawężać. Jest to więc również widok i precyzyjnie dostrzegalne relacje pomiędzy obiektami uzyskiwany za pomocą ogólnie dostępnych portali internetowych (np. z poziomu aplikacji Google), co wiąże się z brakiem ograniczenia wizualnego do poziomu ulic przy zabytku. Zabytkowe układy urbanistyczne coraz częściej są też dokumentowane za pomocą fotografii z powszechnie dostępnych bezzałogowych statków powietrznych (np. dronów). O ile więc dokumentacja fotograficzna wykonywana z poziomu ulicy ([...], [...], czy też Wzgórza P.) nie musi ukazywać elementów zamontowanych fotowoltaicznych na dachu przedmiotowego budynku, o tyle widok zabytkowego układu urbanistycznego dostępny jest obecnie nie tylko z poziomu otaczających ulic, a tym samym taki widok instalacji jest powszechnie dostępny. Dlatego też – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego stwierdzenie organu o tym, że montaż 20 paneli fotowoltaicznych na dachu o określonym nachyleniu budynku przy ul. [...] w W. może mieć negatywny wpływ na chronione wartości zabytkowego układu urbanistycznego. Prawdą jest, że nie stanowi decydującego argumentu twierdzenie o "obcości" takich elementów. Tym niemniej, nowoczesne urządzenia paneli fotowoltaicznych – w ocenie tut. Sądu – w żaden sposób nie komponują się z zabytkowym wyglądem układu urbanistycznego. Nie oznacza to bynajmniej, że ich montaż w obszarze chronionym konserwatorsku nie jest dopuszczalny – ale to właśnie podlega ocenie organów ochrony zabytków, które mogą udzielić zezwolenia na takie roboty budowlane przy zabytku tylko wtedy, gdy w ich ocenie nie wpłynie to negatywnie na wartości chronione. Nie ma natomiast znaczenia prawnego, czy montaż dotyczy paneli, czy tzw. dachówek fotowoltaicznych, czemu skarżąca poświecą istotny fragment skargi. Obie te formy instalacji fotowoltaicznej mogą być objęte zezwoleniem konserwatorskim tylko wówczas, gdy nie powodują uszczerbku chronionych wartości zabytku. Uwagi organu I instancji dotyczące owych dachówek fotowoltaicznych, do których odwołuje się skarżąca, odczytywać należy raczej w aspekcie wyjaśnienia przez organ, jaki rodzaj instalacji w konkretnych warunkach tej sprawy miałby mniejszy negatywny wpływ na zabytek, aniżeli w aspekcie oczekiwanych (lub wymaganych) przez organ zmian przez inwestora koncepcji rodzaju instalacji, jako warunku udzielenia zgody konserwatorskiej. Odnosząc się natomiast do poruszanych w skardze kwestii ekonomicznych należy wyjaśnić, że ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do naruszenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym, który ma prymat przed interesem ekonomicznym właściciela obiektu, jeżeli realizacja planowanej inwestycji miałaby doprowadzić do destrukcji autentycznych obiektów posiadających walory historyczne (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1795/18, CBOSA). Dlatego też nie zawsze korzyści, jakie niewątpliwie mogą płynąć dla właścicieli lokali (a pośrednio i inwestora) z instalacji ogniw fotowoltaicznych, będą miały znaczenie w złagodzeniu rygorów ochrony konserwatorskiej. Skarżąca zwraca uwagę na zapisy prawa miejscowego, stanowiące po pierwsze o zakresie ochrony konserwatorskiej, a po drugie dopuszczające instalacje fotowoltaiczne. Tym niemniej, czym innym jest forma ochrony zabytków, przewidziana w art. 7 ust. 4 u.o.z. (ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), a czy innym forma z art. 7 ust. 1 tej ustawy i związany z tym wymóg uzyskiwania zgody konserwatorskiej, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 (lub 11) tej ustawy. Postanowienia planu miejscowego pozostają bez wpływu na uprawnienia konserwatora zabytków, który dokonuje oceny zamierzonych prac, kierując się przesłankami określonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konserwator, jako wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony zabytków może w ramach własnej kompetencji stwierdzić, że planowane roboty ingerują w sposób niedozwolony w zabytkowy układ urbanistyczny, zwłaszcza, że dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 u.o.z. nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn.. akt II OSK 1541/15, CBOSA). Dlatego też ustalone w planie miejscowym zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają możliwości kontroli planowanych przy zabytku prac przez organ konserwatorski z punktu widzenia ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organa obu instancji ustaliły stan faktyczny, niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy, w sposób zgodny z art. 7 k.p.a. Zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sposób zgodny z art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana ocena zebranych dowodów nie wskazuje na dowolność (art. 80 k.p.a.) i przekroczenie zasad uznaniowości. Pozwoliło to zarówno organowi I instancji, jak i Ministrowi na poprawne dokonanie subsumpcji prawnej i sporządzenie prawidłowego uzasadnienia decyzji zarówno faktycznego, jak i prawnego (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie sposób też uznać, aby organa naruszyły art. 11 k.p.a., gdyż niezadowolenie skarżącej z treści decyzji nie jest równoznaczne z tym, że organa nie zawarły w uzasadnieniach przesłanek rozstrzygnięcia. Tut. Sąd podkreśla, że sporządzone przez Ministra uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszelkie elementy, wymagane art. 107 § 3 k.p.a.; jest poza tym staranne i wyważone. Dlatego też uznać należy, że organ odwoławczy w sposób poprawny wykazał nie tylko brak przekroczenia granic uznaniowego orzekania, ale przekonywująco wskazał na przesłanki negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Również i w tym wypadku niezadowolenie strony z treści rozstrzygnięcia nie świadczy o naruszeniu tego przepisu. Organ ochrony konserwatorskiej ma podstawowy, ustawowy (a także wynikający przywołanych na wstępie uzasadnienia przepisów konstytucyjnych) obowiązek ochrony zabytków. Dlatego też może zezwolić na działania potencjalnie zabytkom zagrażającym wyłącznie wówczas, gdy oceni, że możliwe jest ad casum zezwolenie na działania, określone w art. 36 ust. 1 u.o.z. – bez jakiejkolwiek szkody (uszczerbku) dla chronionego zabytku. Brak takiej możliwości nie powoduje, że organ odmawiając zgody narusza zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania lub podważa zaufanie do władzy publicznej, a wręcz przeciwnie. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi nie były zasadne. Organ nie dopuścił się więc naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 7 pkt 1 i 4 i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 3 u.o.z. i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 1, § 5 pkt 5, § 2 pkt 13, § 8 pkt 5, § 57 pkt 4, § 62 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w sposób przedstawiony w skardze. Tym samym nie doprowadziło to do naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (który to przepis, co do zasady, wiąże organa ale planistyczne w procedurze tworzenia prawa miejscowego) w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Minister nie uznał w zaskarżonej decyzji (nie uczynił tego i organ I instancji), że wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego obejmuje również ochronę budynku, który nie jest objęty. Nie naruszył więc art. 36 ust. 1 pkt 1 i 10 w zw. z art. 3 pkt 12 u.o.z. W związku z tym, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, to Minister był zobowiązany (art. 6 k.p.a.) do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania jej w mocy – dlatego przepisu tego naruszyć nie mógł. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.