VII SA/Wa 623/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 – u.o.z.), art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o. Sp. k. a. z siedzibą w [...] – utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] września 2017 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia pozwolenia na nadbudowę budynku frontowego - etap II budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz umarzające postępowanie w sprawie uzgodnienia pozwolenia na przebudowę ww. obiektu. Organ powołał się na ustalenia organu I instancji wskazując, że ww. nieruchomość, wzniesiona w 1881r., należy do najstarszej zabudowy ul. [...]. Posiada zachowaną oryginalną bryłę. Projektowana nadbudowa będzie dominować nad kamienicą. Nie będzie zatem zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] -uchwalą Rady Miasta [...] z [...].10.2010 r. nr [...], który dopuszcza nadbudowę i rozbudowę tego budynku, niemniej z uwzględnieniem jego zachowanych elementów i charakteru. Minister wskazał, że w myśl art. 39 ust. 3 Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zarządzeniem Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] utworzono gminną ewidencję zabytków [...]. W zaktualizowanym wykazie zabytków ujętych w ww. zbiorze wymieniono dom przy ul. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, iż kamienica, powstała około 1881 r., stanowi przykład oryginalnej tkanki miejskiej z początków kształtowania się historycznej zabudowy dzielnicy. Jest to budynek wzniesiony na rzucie prostokąta, posiadający trzy kondygnacje, przekryty dachem mansardowym z lukarnami. Bryłę obiektu oraz rozplanowanie elewacji frontowej cechuje wysoki autentyzm. Stanowi on cenne źródło do badania historii kultury materialnej [...]. O istotnym znaczeniu budynku dla krajobrazu kulturowego tej części miasta świadczy objęcie go indywidualną ochroną w ww. miejscowym planie. W świetle art. 4 u.o.z. Minister przyjął, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z tym, organ ochrony zabytków rozstrzyga, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru. Minister podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym intencją inwestora jest realizacja nadbudowy trzykondygnacyjnej kamienicy poprzez rozbiórkę dachu i podwyższeniu obiektu o cztery kondygnacje, co wiąże się z wykonaniem szybu windowego. Zdaniem organu planowana nadbudowa jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim. Inwestycja doprowadzi bowiem do powstania kubatury porównywalnej do istniejącego budynku historycznego, która będzie dominować nad nieruchomością z XIX w. W efekcie dojedzie do całkowitej zmiany charakteru architektonicznego kamienicy i bardzo znaczącej utraty jej wartości zabytkowych. W § 9 ust. 22 planu ustalono dla tego budynku zakaz naruszania właściwych dla pierwowzoru (określonych w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków): bryły budynku, formy elewacji, układu i wystroju klatek schodowych lub przejazdów bramowych, otworów okiennych, kształtu stolarki okiennej i jej podziału, jak również docieplenia zewnętrznego ścian, jeśli naruszyłoby formę i wystrój elewacji. Jednocześnie dopuszczono nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku - z uwzględnieniem jego zachowanych elementów i charakteru, uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków. Z powyższego zapisu wynika jednoznacznie, iż plan nie przewiduje możliwości każdego typu i zakresu nadbudowy tej nieruchomości, lecz tylko takie podwyższenie, które nie będzie ingerować w zachowane elementy i charakter zabytku, a jednocześnie zostanie uzgodnione przez konserwatora zabytków. Nadbudowa przewidziana w projekcie wiąże się z całkowitym przekształceniem charakteru architektonicznego budynku. Odmowa uzgodnienia pozwolenia nie stoi zatem w sprzeczności z planem miejscowym. Minister podkreślił, że z przepisów nie wynika, jaki jest dopuszczalny zakres ingerencji organu ochrony zabytków w działania przy obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków, lecz ujętym w ewidencji. Ewidencja nie jest formą ochrony konserwatorskiej. Art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.), wskazuje na ścisłe powiązanie ewidencji zabytków z formami ochrony konserwatorskiej wymienionymi w art. 7 pkt 4 u.o.z. Zasadniczo celem miejscowych planów jest ochrona ładu przestrzennego, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W związku z powyższym, uzgodnieniem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego mogą być objęte wyłącznie te roboty budowlane, które będą miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu: skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji. Uzgadnianie robót, które będą prowadzone wewnątrz (montaż szybu windowego) jest zatem nieuzasadnione i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć. Minister zaznaczył, że ww. montaż jest powiązany z planowaną nadbudową. Negatywne stanowisko wobec powiększenia budynku oznacza niemożność realizacji ww. prac we wnętrzach. W ocenie organu. w interesie społecznym leży ochrona obiektów historycznych i zachowanie ich oryginalnych gabarytów i formy architektonicznej. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem skarżącej. W tym przypadku należy przedłożyć interes społeczny nad interes inwestora. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania posesji są możliwe, o ile zmiany pozwolą na zachowanie historycznego charakteru kamienicy. Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w [...] zarzucając naruszenie: przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 39 ust. 3 Prawo budowlane, w zw. z § 9 ust. 22 pkt 1 i 3 oraz § 9 ust. 25 pkt 4 cyt. uchwały poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonanie nadbudowy nie jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim, podczas gdy ww. przepisy nie są przeszkodą do dokonania uzgodnień zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż expressis verbis dopuszczają nadbudowę i rozbudowę budynku, art. 39 ust. 3 p.b. w zw. z § 19 ust. 5 m.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuzgodnienie projektu nadbudowy, pomimo faktu, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zatwierdził miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopuszczający rozbudowę i nadbudowę nieruchomości, naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, a jedynie ograniczenie się do stwierdzenia, że "dojdzie do całkowitej zmiany charakteru architektonicznego kamienicy przy ul. [...] i bardzo znaczącej utraty jej wartości zabytkowych" w sytuacji, gdy dalej organ wskazał, że "dopuszczono nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku - z uwzględnieniem jego zachowanych elementów i charakteru, w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków". Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Spółki, organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. art. 39 ust. 3 p.b. w zw. z § 9 ust. 22 pkt 1 i 3 oraz § 9 ust. 25 pkt 4 planu poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że wykonanie planowanej nadbudowy nie jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Tymczasem ww. przepisy nie są przeszkodą do uzgodnień zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż (stosownie do zapisów zatwierdzonego przez organ konserwatorski miejscowego planu) dopuszczają nadbudowę i rozbudowę obiektu. Nadto, Minister dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 p.b. w zw. z § 19 ust. 5 m.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i nieuzgodnienie projektu nadbudowy kamienicy zgodnie z wnioskiem, pomimo faktu, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zatwierdził miejscowy plan, w którym dopuszczona została możliwość rozbudowy i nadbudowy nieruchomości. Niezasadne, a co najmniej niewystarczające jest zatem uzasadnienie organu II instancji, przez co dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia z przytoczeniem okoliczności faktycznych i przepisów prawa. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "dojdzie do całkowitej zmiany charakteru architektonicznego kamienicy przy ul. [...] i bardzo znaczącej utraty jej wartości zabytkowych" (str. 2 uzasadnienia). Wskazał przy tym dalej, że "dopuszczono nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku - z uwzględnieniem jego zachowanych elementów i charakteru, w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków". Organ nie odniósł się wcale do obecnego stanu kamienicy, która jest w ruinie. Niekonsekwencja organu podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej. Jak słusznie przyjmuje się w judykaturze "nieuzasadniona zmienność poglądów organu administracyjnego stanowi naruszenie art. 8 KPA, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli. W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów" (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2014 r. sygn. VII SA/Wa 37/14). Skarżąca ponownie podniosła, że organ konserwatorski zatwierdził obowiązujący miejscowy plan, w którym dopuszczono możliwość rozbudowy i nadbudowy budynków, a następnie, w przypadku zgłoszenia zamiaru realizacji przysługujących jej praw odmówił uzgodnienia pozwolenia. Organ pominął stan, w którym znajduje się obecnie kamienica. Zdaniem Spółki, przedstawione w projekcie budowlanym założenia (znajdujące poparcie w zapisach planu, zatwierdzonego przez organ konserwatorski) w sposób kompleksowy uwzględniają zachowanie zabytkowego charakteru obiektu, a tym samym nie spowodują utraty jego wartości zabytkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] września 2017 r. odmawiające uzgodnienia pozwolenia na nadbudowę budynku frontowego - etap II budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz umarzające postępowanie w sprawie uzgodnienia pozwolenia na przebudowę ww. obiektu. Świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego dotyczy obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z. Ujęcie zabytku nieruchomego (niewpisanego do rejestru i nieznajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13). W sytuacji, gdy organ konserwatorski w ramach uzgodnienia wypowiada się w sposób merytoryczny odnośnie przedstawionych mu rozwiązań projektowych, to w pierwszym rzędzie musi wziąć pod uwagę przyczyny, które stały za wyrażoną pierwotnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wolą poddania ochronie określonego zabytku (objętego porozumieniem). W konsekwencji organ konserwatorski nie może uzgodnić planowanych przez inwestora robót budowlanych, których następstwem będzie pozbawienie zabytku nieruchomego jego dotychczasowej wartości. W rozpoznawanej sprawie całokształt zgromadzonego przed organami konserwatorskimi materiału dowodowego wskazywał, że przedmiotowy obiekt został objęty gminną ewidencją zabytków [...] utworzoną przez Prezydenta [...][...] lipca 2012r. Zarządzeniem nr [...]. Jak ustalono kamienica, została wzniesiona około 1881 r. i jest przykładem oryginalnej, najstarszej zabudowy miejskiej, jaka była wznoszona na początku powstawania historycznego kształtu tej dzielnicy. Mając na uwadze zakres planowanej nadbudowy (o cztery kondygnacje) zaznaczyć trzeba, że budynek posiada trzy kondygnacje. Bryła kamienicy oraz rozplanowanie elewacji frontowej nadal cechuje wysoki autentyzm, bowiem zachowały się do czasów współczesnych w niezmienionej formie. Ponadto, odnośnie przedmiotowego budynku prawodawca miejscowy zawarł w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu [...] - uchwala Rady Miasta [...] z [...].10.2010 r. nr [...], w § 9 ust. 22 planu zakaz naruszania właściwych dla pierwowzoru (określonych w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków): bryły budynku, formy elewacji, układu i wystroju klatek schodowych lub przejazdów bramowych, otworów okiennych, kształtu stolarki okiennej i jej podziału, jak również docieplenia zewnętrznego ścian, jeśli naruszyłoby formę i wystrój elewacji. Przy czym plan dopuszcza nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku - z uwzględnieniem jego zachowanych elementów i charakteru, uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków W związku z powyższym trudno odmówić racji organom konserwatorskim w tej sprawie. Inwestycja w kształcie zaproponowanym przez skarżącą pozostawałaby w sprzeczności z powołanym zapisem planu. Doprowadziłaby bowiem do powstania nad przedmiotową kamienicą dominującej, bo aż czteropiętrowej nadbudowy, co z kolei sprawiłoby, że pierwotna część kamienicy stanowiłaby tylko podstawę dla części nowoprojektowanej. Doszłoby do znaczącej zmiany bryły obiektu. Należy podzielić stanowisko Ministra, że jakkolwiek plan pozwala na nadbudowę i rozbudowę budynku, to jednak wyłącznie pod warunkiem uwzględnienia jego zachowanych elementów i charakteru, które służą zachowaniu wartości zabytkowych kamienicy. Powyższa argumentacja, zdaniem Sądu, jest wystarczającą do wydania rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2017 r., uwzględniając, że przedstawione przez skarżącą spółkę organowi konserwatorskiemu rozwiązania projektowe polegały na wprowadzeniu znacznych zmian w wyglądzie zewnętrznym chronionego budynku. Przedstawione wcześniej rozważania decydowały również o tym, że za niezasadne uznać należało zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak procedury administracyjnej podniesione w skardze. Z uwagi na to, że w skardze zakwestionowano również ustalenia organu w części umarzającej postępowanie (zaskarżono postanowienie w całości) należało podzielić stanowisko Ministra również w tym zakresie, skoro część robót budowlanych dotyczy wnętrz budynku, a zatem nie ingeruje w skalę, formę, jak i elewację kamienicy. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.