VII SA/Wa 626/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. - S.A. w W. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), w punkcie 1. nakazał P. S.A. w S. usunięcie nieprawidłowości, dotyczących budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ż., posadowionego na działce nr [...], na terenie kolejowym zamkniętym, poprzez "wymianę pokrycia dachu na inne, nie zawierające azbestu, w terminie do 31 grudnia 2009 r. oraz naprawę". Z wnioskiem o zmianę ww. decyzji, poprzez przedłużenie terminu wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2010 r., w trybie art. 155 k.p.a., wstąpiła P. S.A. [...], podnosząc, że budynek objęty ww. nakazem jest przeznaczony do zbycia, a lokator w nim zamieszkujący na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w S. jest objęty nakazem eksmisji. W tych okolicznościach dalsze inwestowanie w budynek świadczyć będzie o niegospodarności i niewłaściwym zarządzaniu finansami przez Oddział Spółki. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 155 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił zmiany terminu realizacji obowiązku wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 25 września 2008 r. podczas oględzin ww. budynku stwierdzono nieprawidłowości, które świadczą o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu oraz o tym, że może on stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Potwierdzeniem tego jest opracowana przez zarządcę obiektu ocena stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest, wg której pokrycie dachowe budynku przy ul. [...] w Ż. wykonane z płyt cementowo-azbestowych zostało zaliczone do I stopnia pilności (65 pkt), co zobowiązuje zarządcę obiektu do bezzwłocznej wymiany lub naprawy wyrobu. Pokrycie dachowe w opracowywanych ocenach przez zarządcę obiektu, kwalifikowane jest do I stopnia pilności i od 2004 r. wnioskowana jest jego wymiana. W ocenie organu zarządca przez kilka lat nie zrobił nic, ażeby pokrycie dachu wymienić na nie zawierające azbestu i obiekt doprowadzić do właściwego stanu technicznego. W takim przypadku właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Taka decyzja o charakterze nakazowym, wydana m.in. w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego, nie podlega zmianie w trybie art. 155 k.p.a., z uwagi na brak "luzu decyzyjnego". Tego rodzaju decyzja nakazująca ma charakter więc związany. Wykluczona jest zatem możliwość weryfikacji, poprzez zmianę któregoś z elementów tej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a. Natomiast, w sytuacji, kiedy strona postępowania złożyła już wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie art. 155 k.p.a., która została wydana w oparciu o przepisy nakazujące określone działanie organu, organ rozpoznający taki wniosek wydaje decyzję odmawiającą zmiany decyzji dotychczasowej. Odwołanie od ww. decyzji złożyła P. S.A. [...], podnosząc, że organ I instancji nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu: zamiaru rozbiórki ww. budynku mieszkalnego, słusznych wniosków strony oraz ograniczenia prawa właściciela ww. budynku do rozporządzania swoją własnością w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, uwzględniający również ekonomiczny aspekt prowadzonej działalności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że po przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany terminu wykonania nałożonych obowiązków, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki interesu społecznego ani słusznego interesu strony, które uzasadniałyby zmianę tegoż rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony. W ocenie organu II instancji bezspornym jest, że zarówno w interesie społecznym, jak i w dobrze pojętym interesie strony leży usunięcie elementów pokrycia dachowego zawierających azbest, jako stanowiących potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi, jak też szkodliwych dla środowiska. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71 poz. 649), wykorzystywanie azbestu lub wyrobów zawierających azbest w sposób umożliwiający emisję azbestu do środowiska jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez P. S.A. [...], organ II instancji stwierdził, że kwestie ekonomiczne związane z finansowaniem nakazanych robót budowlanych, nie stanowią podstawy do uznania, iż występuje w niniejszej sprawie interes społeczny, czy też słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem. Ponadto brak środków finansowych nie może stanowić, w aspekcie celu wynikającego z art. 5 ust. 2 oraz art. 66 Prawa budowlanego, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, argumentu przemawiającego za odstąpieniem organu nadzoru budowlanego od nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Oczywistym jest, iż wypełnianie tego obowiązku wiązać się może z koniecznością ponoszenia określonych nakładów finansowych. W ocenie organu II instancji bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy pozostają stosunki cywilnoprawne pomiędzy P. S.A. [...], a lokatorami, i jako takie nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienie zamiaru dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, organ administracyjny wskazał, że trudno uznać za przesłankę uzasadniającą zmianę decyzji deklarowany we wniosku zamiar dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawnie dopuszczalne byłoby, przy zachowaniu wymogów Prawa budowlanego, dokonanie jego rozbiórki przed upływem terminu do wykonania obowiązku, co skutkowałoby bezprzedmiotowością ich egzekwowania. Ponadto wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu organ I instancji nie naruszył art. 7 i 8 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła, P. S.A. [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania, względnie skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie obowiązujących przepisów, w szczególności: art. 7 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie uwzględnienia słusznego interesu strony, tj. nie uwzględnienie w swoim rozstrzygnięciu umożliwienia sprzedaży budynku albo jego rozbiórki i sprzedaży działki gruntowej i niezabudowanej; art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji, nie uwzględniając słusznych wniosków strony; oraz art. 140 k.c., poprzez utrudnienie właścicielowi budynku rozporządzania swoją własnością w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, uwzględniający również ekonomiczny aspekt prowadzonej działalności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. art. 155 k.p.a. Prowadząc postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 155 k.p.a. organ administracyjny w pierwszej kolejności winien rozważyć charakter prawny decyzji, o której zmianę wnioskuje strona postępowania. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. A zatem jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie jest brak przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał. W niniejszej sprawie za taki przepis szczególny należy uznać art. 66 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie ocenie więc podlegało, czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] (wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego), w trybie art. 155 k.p.a. W tym miejscu wskazania wymaga, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że nie jest możliwa zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazowej wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Pogląd ten jest ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko to wynika wprost z charakteru prawnego art. 66 Prawa budowlanego. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że decyzja podjęta na podstawie ww. przepisu prawa ma charakter związany, co oznacza, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych tym przepisem, to organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 124/08, publ. LEX nr 518461; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 516/08, publ. LEX nr 569111; oraz Prawo budowlane Komentarz, Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006, s. 616). W świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, publ. LEX nr 513870). Z tego względu w niniejszej sprawie nie może być mowy o jakiejkolwiek zmianie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto z uwagi, iż sformułowany nakaz dotyczy usunięcia zniszczonych płyt zawierających azbest wyjaśnienia stronie skarżącej wymaga, że z przepisów prawa wynikają określone obowiązki, które mają bezpośredni wpływ na obowiązkowe wykonanie ww. nakazu. Przede wszystkim art. 160 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.) do substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska zalicza azbest. Zgodnie z art. 161 ust. 2 Prawa ochrony środowiska instalacje (po tym pojęciem zalicza się budynki) lub urządzenia, w których są lub były wykorzystywane substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska, powinny zostać oczyszczone lub unieszkodliwione. Ponadto wykorzystywane substancje stwarzające szczególne zagrożenie dla środowiska podlegają sukcesywnej eliminacji (patrz: art. 162 ust. 1 ww. ustawy). Co do eliminacji azbestu istnieją przepisy odrębne, tj. rozporządzenie ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z dnia 23 października 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykorzystywania i przemieszczania azbestu oraz wykorzystywania i oczyszczania instalacji lub urządzeń, w których był lub jest wykorzystywany azbest (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1876, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649). Wobec okoliczności, że ww. nakaz dotyczył zniszczonych płyt azbestowo-cementowych (ujawniono widoczne uszkodzenia lub zużycia wyrobu zawierającego azbest) to właściciel, zarządca lub użytkownik powinien usunąć taki wyrób. Ponadto wykorzystywanie zniszczonego wyrobu powoduje emisję azbestu do środowiska, co ww. przepisy prawa określają jako niedopuszczalne. Z przepisów powyższych wynika więc powinność usuwania zniszczonych płyt zawierających azbest. Przepisy te nie określają ponadto innej możliwości - jaki ich usunięcie, co również winno się odbyć nie w sposób dowolny lecz zgodnie z przepisami prawa. Jak wynika z powyższego przepisy prawa sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie zniszczonych płyt zawierających azbest. O interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Z tego względu w niniejszej sprawie nie może też być mowy o jakimkolwiek interesie prawnym, który przemawiałby za wydłużeniem terminu do wykonania ww. obowiązku usunięcia płyt zawierających azbest. Takich podstaw nie daje § 3 ust. 1 rozporządzenia ministra gospodarki, pracy i polityki społecznej z dnia 23 października 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie wykorzystywania i przemieszczania azbestu oraz wykorzystywania i oczyszczania instalacji lub urządzeń, w których był lub jest wykorzystywany azbest. Przepis ten określa powinność usunięcia zniszczonego wyrobu. Ponadto podstaw takich nie stanowią okoliczności w jakich termin ten został określony. Organ nadzoru budowlanego, określając bowiem termin wykonania nakazu, bierze pod uwagę uwarunkowania techniczno-budowlane obowiązku, mające wpływ na czas w jakim obowiązek może realnie zostać zrealizowany. W przedmiotowej sprawie organ wziął pod uwagę takie okoliczności określając ponad roczny termin wykonania obowiązku. W ocenie Sądu w tym czasie skarżąca Spółka miała możliwość podjęcia organizacyjnych działań celem realizacji ww. nakazu, tym bardziej że w wyniku nie wykonania ww. obowiązku (zaniedbań) naraża się na podleganie zarówno odpowiedzialności karnej (art. 345 Prawa ochrony środowiska), jaki i odpowiedzialności cywilnej (art. 323 ust 1 Prawa ochrony środowiska). W świetle powyższych ustaleń zarzuty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne. Ponadto bez względu na charakter prawny decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] (wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego), nie zachodzi interes prawy wnioskodawcy, który przemawiałby za zamianą tej decyzji. Przedmiotowy nakaz choć ma niewątpliwie wpływ na wykonywanie prawa własności, to nie ma żadnego wpływu na możliwość rozporządzania nieruchomością (sformułowany nakaz nie oznacza braku możliwości, np. zbycia nieruchomości). Strona skarżąca winna mieć na względzie, że możliwe jest ograniczanie prawa własności. Działanie takie w sferze prawa jest dopuszczalne o ile są do tego podstawy prawne. Między innymi taką podstawę stanowi przepis art. 66 Prawa budowlanego, który wymusza na właścicielu (zarządy) określone działania w stosunku jego własności, jednak podyktowane, m.in. - tak jak to mamy do czynienia w niniejszej sprawie - ochroną życia, zdrowia, środowiska i uzyskaniu odpowiedniego stanu technicznego. Wynika to wprost z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Powoływana przez stronę skarżącą chęć rozbiórki ww. budynku również nie ma wpływu na powstanie obowiązku (nakazu) i jego wykonania. Nawet decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę budynku nie ma na to żadnego wpływu. Dopiero ewentualne faktyczne przystąpienie do rozbiórki budynku wiązać się będzie z określonymi skutkami prawnymi, tj. bezprzedmiotowością egzekucji nakazu. Ponadto okoliczność uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w S. dot. nakazu eksmisji lokatora nie ma wpływu na wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] i nie uzasadnia tym samym wydłużenia terminu do wykonania nakazu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.