VII SA/Wa 628/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi I. L. i S. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz skarżących I. L. i S. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia 5 sierpnia 2018 r. pełnomocnik S. i I. L. (dalej jako Skarżący) wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy zjazdu zgodnie z istniejącym przed przebudową drogi krajowej nr [...] stanem rzeczy, tj. tak aby umożliwić maszynom rolniczym dojazd do części działek nr [...], [...] i [...] położonych w Z. D. Organ wezwał Stronę do doprecyzowania stanowiska i wskazania, czy jej żądanie dotyczy wszczęcia postępowania w celu udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki o nr ew. [...] położonej w obrębie ewid. Z. D. w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2086 ze zm. - dalej jako u.d.p.), czy też wybudowania zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Z. D. przez zarządcę drogi. W odpowiedzi Skarżący sprecyzowali wniosek wyjaśniając, że uch żądanie dotyczy wszczęcia postępowania w przedmiocie wybudowania zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Z. D. przez zarządcę drogi zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. II. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) odmówił Skarżącym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Z. D. przez zarządcę drogi zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. Wyjaśniając zajęte stanowisko organ wskazał, że przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu w przypadku budowy lub przebudowy drogi. Wybudowanie lub przebudowanie takiego zjazdu w sytuacji realizowania przez zarządcę budowy lub przebudowy drogi stanowi bowiem czynność materialnotechniczną organu - zarządcy drogi. Realizacja obowiązków w zakresie budowy lub przebudowy drogi lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących należy do właściwości zarządcy drogi w ramach posiadanych środków, ale nie jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Brak możliwości zakończenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej oznacza natomiast, że nie można wszcząć postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby realizacja obowiązków wynikających z ww. przepisu. W przedmiotowej sprawie okolicznością uzasadniającą odmowę wszczęci postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest brak kompetencji organu do załatwienia sprawy określonej wnioskiem w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2773/13 w przypadku sprawy nie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. III. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli I. i S. L., kwestionując je w całości. Postanowieniu GDDKiA zarzucili obrazę przepisów postępowania tj. art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezweryfikowanie przedstawionych w wymienianej korespondencji dowodów, a w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących, którym zniszczenie poprzednio istniejącego zjazdu uniemożliwia korzystanie z nieruchomości. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie postanowienia i wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zdaniem Skarżących organ pominął szereg dowodów, które świadczyły o tym, że zniszczenie istniejącego zjazdu było nieuprawnione. Konieczność wybudowania zjazdu powstała w wyniku przebudowy drogi krajowej nr [...] w ramach inwestycji "Budowa chodnika w m. Z. D. przy drodze krajowej nr [...] od km [...] do km [...] w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w województwie l. na DK [...] w miejscowości Z. D. w ramach PBDK-Programu Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych", w związku z tym zasadnym jest by to zarządca drogi pokrył koszty jego budowy. Wybudowanie zjazdu nie będzie stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym obszarze. Przez lata istnienia zlikwidowanego w trakcie remontu drogi zjazdu, łączącego działkę nr ewid. [...] z drogą krajową nr [...] nie zaistniało żadne zdarzenie drogowe, uzasadniające przyjęcie że umiejscowienie zjazdu rodzi jakiekolwiek zagrożenie. Zjazd użytkowany jest przez zaledwie kilka-kilkanaście dni w roku, z uwagi na konieczność wykonania prac polowych na działce nr ewid. [...], co dodatkowo wpływa na zniwelowanie potencjalnego niebezpieczeństwa. Sugerowany przez organ dojazd do działki nr [...] przez drogę prywatną wewnętrzną z działki [...] jest niemożliwy do wykonania z uwagi na fakt, że droga ta jest zbyt wąska, by przemieszczały się po niej maszyny rolnicze, a jej przebudowa wiązałaby się ze wysokimi kosztami i zniszczeniem ogrodzenia. Istniejące drogi prywatne nie gwarantują dostępu do działek rolnych [...], [...] i [...]. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest zasadna, choć nie z powodów w niej wskazanych. W niniejszej sprawie Sąd kontroluje postanowienie, którym GDDKiA w sposób wyłącznie formalny "rozpatrzyło" wniosek Skarżących o odtworzenie zlikwidowanego zjazdu, odmawiając wszczęcia w tym zakresie postępowania. W niniejszej sprawie nie jest więc rozpatrywana ani kwestia okoliczności likwidacji zjazdu, ani jego uprzedniego istnienia, ani też prawidłowości odmowy jego odbudowania przez organ. Zarzuty skargi dotyczące tych zagadnień nie mogą być zatem przedmiotem oceny Sądu. Sprawa niniejsza dotyczy w istocie tego, czy żądanie Skarżących powinno zostać merytorycznie załatwione przez organ w jednej z form władczego działania administracji publicznej, czy jak zauważono w postanowieniu, nie jest to sprawa rozstrzygana administracyjnie. VI. Przechodząc do meritum Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek skarga wadliwie podnosi kwestie merytoryczne, to jednak jest zasadna i podlega uwzględnieniu, bowiem na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga zawsze w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy więc zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m.in. na drogi krajowe, których właścicielem na mocy art. 2a ust. 1 u.d.p. jest Skarb Państwa. Z kolei z brzmienia art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. wynika, że centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z żądaniem dotyczącym drogi krajowej nr [...], zatem właściwość organu (GDDKiA) do jej załatwienia została prawidłowo przez stronę określona (żądanie skierowane jest do właściwego podmiotu). Idąc dalej Sąd wyjaśnia, że w kontrolowanym postanowieniu organ w istocie wskazał na brak publicznoprawnego charakteru przedkładanej mu sprawy, wywodząc to z tego, że przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. (podstawa prawna żądania Skarżących) nie uprawnia go do wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, zaś odbudowa zjazdu jest czynnością materialnotechniczną, nie kreującą sprawy indywidualnej, uzależnioną dodatkowo od posiadanych przez zarządcę drogi środków finansowych. W istocie organ w zaskarżonym postanowieniu ani nie odmawia odbudowy zjazdu, ani też nie potwierdza, że zjazd ten odbuduje. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę stanowiska takiego nie podziela, wskazując na wadliwą wykładnię art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Prawidłowe odczytanie wynikającej z przywołanego przepisu prawa materialnego normy prawnej wymaga przede wszystkim dokonania jego wykładni systemowej, przeprowadzonej w odniesieniu do całości regulacji art. 29 u.d.p. i jego istoty, a nie tylko literalnego brzmienia samego art. 29 ust. 2 u.d.p. Tym samym należy wskazać, że w myśl ust. 1 tego przepisu, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi z kolei, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W kontekście wskazanych przepisów należy zatem w pełni zaaprobować pogląd prawny wyrażony tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2334/14, jak i w wyroku z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 974/19 wskazujących, że w myśl art. 29 ust. 2 u.d.p. zarządca drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności (po prostu dokonuje ich budowy lub przebudowy), bądź odmówić budowy lub przebudowy zjazdu, co następuje jednak we władczej formie decyzji administracyjnej. Jak podkreślają oba powołane wyroki, zarówno w sytuacji objętej regulacją ust. 1, jak i ust. 2 art. 29 u.d.p. konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny. Tym samym odmowa wykonania zjazdu może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje zarządcę drogi konstrukcja całego przepisu art. 29 u.d.p. Należy jeszcze raz podkreślić, iż przepis art. 29 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy odczytywane powinny być systemowo (pierwszy zastrzega jego stosowanie przy uwzględnieniu brzmienia drugiego). Nie do zaakceptowania są tym samym twierdzenia organu, że nie może on sprawy załatwić w formie decyzji administracyjnej, bowiem art. 29 ust. 2 u.d.p. takiego sposobu nie przewiduje. Jak wskazano wyżej, organ rozstrzygając w przedmiocie wniosku zainteresowanych może albo dokonać czynności materialnotechnicznej i odbudować/wybudować zjazd, albo też na skutek zgłoszonego mu żądania przeprowadzić postępowanie i merytorycznie sprawę zakończyć decyzją odmowną. Obie formy gwarantują przy tym możliwość sądowej weryfikacji działań organu (zarządcy drogi) w sferze jego władczych uprawnień. W niniejszej sprawie Skarżący wskazują na likwidację istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], prowadzącego wprost do ich nieruchomości i żądają jego odtworzenia (odbudowy) przez zarządcę drogi. W zaskarżonym postanowieniu organ przyjmuje jednak, że nie może orzekać w formie decyzji w tym trybie, nie wypowiadając się w żaden sposób co do treści żądania. W ocenie Sądu GDDKiA ma w tym przypadku dwie zasadnicze możliwości działania. Pierwsza, odbudować zjazd, co będzie stanowiło czynność materialnotechniczną. Druga, zbadać istnienie interesu prawnego po stronie Skarżących, który z racji już samego położenia ich działki wydaje się oczywisty, wszcząć postępowanie i wydać ewentualnie merytoryczną decyzję odmawiającą budowy/odbudowy zjazdu, należycie umotywowaną. Inaczej mówiąc, pozytywne rozstrzygnięcie sprawy Skarżących wymaga dokonania wskazanej czynności materialnotechnicznej, zaś odmowa uwzględnienia tego żądania wymaga formy decyzji, z wszelkimi tego konsekwencjami. Podstawą prawną do merytorycznego rozpoznania wniosku jest przy tym art. 29 ust. 2 u.d.p. Jedynie taka forma załatwienia sprawy dotyczącej żądania odbudowy zjazdu który kiedyś istniał, gwarantuje możliwość weryfikacji władczego stanowiska organu wyrażonego w tym zakresie. Na uwagę zasługuje jednocześnie fakt, iż nie można w tym momencie przesądzić, jak zdają się tego oczekiwać Skarżący, dalszego wyniku sprawy, tj. jaką decyzję/działania powinien podjąć organ. Powinno to jednak być rozstrzygnięcie poddające się kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazanej wytycznej nie można i nie należy utożsamiać z nakazem wydania decyzji odmownej bądź pozytywnego rozstrzygnięcia w formie wykonania zjazdu. Okoliczności te wymagają zbadania przez organ i odpowiedniego umotywowania zajętego stanowiska. W tej sytuacji Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 u.d.p. i art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że organ naruszył wskazany przepis prawa materialnego przyjmując, że nie upoważnia on go do decyzyjnej formy działania. Na mocy art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.