VII SA/Wa 633/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. i W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez M. G. i W. G. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. S. i A. S. oraz M. G. i W. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nakazującej K. i A. S. rozbiórkę zawalonego murowanego fragmentu ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami przy ul. H. i H. w W. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce ruin z usunięciem zalegającego gruzu, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., 267, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego ogrodzenia wewnętrznego usytuowanego pomiędzy działkami przy ul. H.i H. w W.. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt: VII SAB/Wa 4/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. i W. G. w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], zobowiązał organ pierwszej instancji do rozpoznania wniosków M. G. i W. G. z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] października 2009 r., dotyczących zawalenia się fragmentu ściany muru pomiędzy nieruchomością przy ul. H. i H. w W., w terminie 30 dni od daty doręczenia przez Sąd akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku. Powołane wnioski M. G. i W. G. dotyczyły wskazania winnych katastrofy - zawalenia się przedmiotowego muru, usunięcia jej skutków i wymierzenia winnym kary w myśl art. 92 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił, iż "mur garażu", o którym traktuje wniosek M. i W. G. z dnia [...] września 2013 r. stanowi mur ogrodzeniowy, wykonany jako ściana pełna o wysokości pierwotnie około 2,37 m mierzonej od strony H., a po obniżeniu, ok. 2,20 m. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż na w/w murze okresowo oparte było zadaszenie, zamocowane do ściany istniejącego budynku mieszkalnego, przez co uzyskano wiatę. Zadaszenie to zostało - co stwierdzono w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2003 r. - rozebrane, a mur stanowiący fragment ogrodzenia, na którym oparte było zadaszenie został obniżony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego [...] uznał, iż bezspornym jest, że mur usytuowany pomiędzy nieruchomościami przy ul. H. i H. uległ zawaleniu. Fakt ten potwierdzają m. in. protokoły z czynności kontrolnych dokonanych przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na terenie w/w nieruchomości w dniu [...] października 2007 r. oraz w dniu [...] listopada 2009 r. Ponadto organ powiatowy stwierdził, że zawalony mur znajduje się w złym stanie technicznym, nie nadającym się do remontu, a doprowadzenie go do właściwego stanu nie jest możliwe bez uprzedniej rozbiórki zawalonego muru i pozostałego fundamentu. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nakazał K. i A. S. rozbiórkę zawalonego murowanego fragmentu ogrodzenia, usytuowanego pomiędzy działkami przy ul. H. i H. w W. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce ruin z usunięciem zalegającego gruzu. Decyzji został nadany na podstawie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. K. S. i A. S. oraz M. G. i W. G. złożyli odwołania od powyższej decyzji. Przedstawiając własną ocenę sprawy, organ drugiej instancji wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zasługuje na uchylenie. Zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. zobowiązał organ powiatowy do rozpoznania wniosków M. i W.G. z dnia [...] października 2007 r. i z dnia [...] października 2009 r. "w formie przewidzianej prawem", nie przesądzając równocześnie, jakie stanowisko powinien zająć organ pierwszej instancji. Następnie, odnosząc się do zarzutu M. G. i W. G., w przedmiocie "braku faktycznego określenia obiektu, którego dotyczy decyzja" organ wskazał, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy określił przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest część ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami przy ul. H. i H. w W., która uległa zawaleniu. Użycie przez organ powiatowy pojęcia "zawalony fragment spornego ogrodzenia" w wystarczający sposób konkretyzuje przedmiot niniejszego postępowania, tym bardziej że mur o długości 11 m pozostały po zawaleniu się w/w części był przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego. I dalej, wyjaśnił, że zarówno organ powiatowy, jak i odwoławczy oceniają sprawę według stanu faktycznego i prawnego, mającego miejsce w dniu wydania przez te organy rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jeśli okoliczności sprawy administracyjnej ulegną w jej toku zmianie organy nadzoru budowlanego - zachowując tożsamość sprawy - obowiązane są uwzględnić nowy stan faktyczny. Organ wskazał przy tym, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie świadczy o tym, że "ściana garażu", o której w odwołaniu piszą M. i W. G. stanowi mur ogrodzeniowy, o który oparte było obecnie nieistniejące zadaszenie. Ponadto, mając na względnie zarzuty M. i W. G., dotyczące konieczności "przeprowadzenia wszystkich czynności związanych z katastrofą budowlaną", Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wyjaśnił, iż zawalenie się muru usytuowanego pomiędzy nieruchomościami przy ul. H. i H. w W. nie można uznać za katastrofę budowlaną w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ogrodzenie znajdujące się pomiędzy działkami przy ul. H. i H. w W. nie jest obiektem budowlanym, tylko stanowi urządzenie budowlane. Ogrodzenia mogą bowiem należeć do kategorii urządzeń technicznych lub obiektów budowlanych, o czym przesądza związanie ogrodzenia z innym obiektem budowlanym. Ogrodzenie działki już zabudowanej niewątpliwie jest urządzeniem budowlanym związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami zgodnie z definicją urządzenia zawartą w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Na nieruchomości przy ul. H. w W. istnieje obiekt budowlany, z którym jest związane sporne ogrodzenie. Ponadto ogrodzenie to powstało po wybudowaniu rzeczonego obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego. Jeżeli zatem przedmiotowe ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym to jego zawalenie się nie może zostać zakwalifikowane jako katastrofa budowlana, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a stanowi o tym art. 73 ust. 2 ww. ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1739/10, nie wykluczył możliwości zastosowania w odniesieniu do ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami przy ul. H. i H.w Warszawie dyspozycji art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek wyrok ten zapadł w sprawie, dotyczącej muru pozostałego po zawaleniu się części ogrodzenia, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, to jednak w opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organy nadzoru budowlanego winny brać pod uwagę wytyczne w tym wyroku zawarte. Tym samym organ na obecnym etapie nie wykluczył zasadności prowadzenia postępowania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego. Wskazał jednak, że z uwagi na znaczny upływ czasu miedzy przeprowadzeniem przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wizji lokalnej w sprawie zawalonego fragmentu ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami przy ul. H. i H. w W. a wydaniem decyzji nr [...], należy przeprowadzić w tej sprawie postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Przeprowadzone na terenie w/w nieruchomości oględziny pozwolą na zweryfikowanie twierdzenia organu pierwszej instancji, jakoby stan spornego ogrodzenia zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia, co uzasadnia zastosowanie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obecnie nie jest wiadome, czy przedmiotowa część ogrodzenia znajduje się w złym stanie technicznym, uzasadniającym ingerencję organów nadzoru budowlanego, czy może - ogrodzenie pomiędzy działkami przy ul. H. i H. w W. nie istnieje, a jego pozostałością jest - jak twierdzą Państwo S. - jedynie gruz, który nie stanowi według ustawy Prawo budowlane przedmiotu postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy organ II instancji za konieczne uznał uchylenie decyzji organu powiatowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący – M. G. i W. G. wnieśli o jej uchylenie. Wskazali, że jest ona efektem trwającego od 15 lat postępowania, które doprowadziło do katastrofy budowlanej, tj. zawalenia się na ich posesję muru garażu o długości 14 m i wysokości około 3 m. Skarżący wskazali w skrócie na przebieg ww. postępowania, podnosząc m. in., że A. i K. S. w 1997 i 1998 r. dokonali samowoli budowlanej rozbudowując mur na granicy z ich nieruchomością z 7 do 14 m, budując garaż z kanałem najazdowym. Wskazali również, że 5 października 2007 r. doszło do katastrofy, tj. zawalenia się części muru pomiędzy posesjami, co wywołało zły stan pozostałego ogrodzenia. Wskazali w końcu na to, iż decyzja organu powiatowego uchylona zaskarżoną decyzją była w części zgodna z wyrokami Sądów i "zmierzała do likwidacji zarówno zagrożenia jak i naruszenia stanu" ich posiadania, poprzez wydanie nakazu usunięcia rozbiórki ruin budowli oraz "usunięcia zwałów gruzu zalegającego" na ich posesji. Obecna decyzja jest kolejną nieprawidłową, wydaną w tej sprawie. Podnieśli także, że przez kilkanaście lat zgromadzono w tej sprawie ogromny materiał dowodowy, a po katastrofie odbyły się 3 wizje – kontrole. Skarżący wskazali nadto, że w odwołaniu od decyzji organu powiatowego nie wnosili o jej uchylenie, ale o jej uzupełnienie o: wymierzenie ustawowej kary za samowolę budowlaną zagrażającą ich życiu – budowę garażu z kanałem najazdowym, wymierzenie kary za użytkowanie garażu od stycznia 1998 r. oraz o nakaz rozbiórki kanału najazdowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Orzeczeniem tym, organ uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił więc przepis art. 138 § 2 k.p.a., a to oznacza, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania w okolicznościach sprawy tego przepisu, umożliwiającego organowi odwoławczemu wydanie orzeczenia o charakterze formalnym. Wskazać zatem należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył w sprawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu. Stosując omawiany przepis w niniejszej sprawie organ II instancji zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie sprawy i nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Mając na uwadze treść wydanej w sprawie decyzji organu I instancji, jak i materiał dowodowy, który posłużył do jej wydania, Sąd uznał zastrzeżenia organu odwoławczego za zasadne, a w efekcie – decyzję wydaną na podstawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu za prawidłową. Rozwijając powyższą ocenę przypomnieć trzeba, iż sprawa zakończona zaskarżoną decyzją wywołana została wnioskami skarżących z dnia [...] października 2007 r. i dnia [...] października 2009 r., które to odnoszą się zawalonego fragmentu muru pomiędzy nieruchomościami przy ul. H. i H. w W.. Przy czym, wskazane pisma skarżących zostały złożone w toku prowadzonego przez nadzór budowlany postępowania dotyczącego stanu technicznego istniejącego muru pomiędzy ww. nieruchomościami. Bezsporne przy tym pozostaje, iż sprawa dotycząca nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego ogrodzenia wewnętrznego pomiędzy ww. nieruchomościami zakończyła się ostateczną i prawomocną decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2390/12 uznał bowiem ww. decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. za prawidłową. Jednocześnie podnieść należy, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r. o sygn. akt VII SAB/Wa 4/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. i W. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], zobowiązał ww. organ do rozpoznania wniosku M. G. i W. G. z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie zawalenia się fragmentu muru pomiędzy nieruchomościami przy ul. H. w W., w zakreślonym terminie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na konieczność rozpoznania ww. wniosków, podkreślając, iż rozpoznanie sprawy dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego muru pomiędzy ww. posesjami, nie stanowi o ich załatwieniu. Tym samym, wskazany wyrok Sądu zobowiązał organ powiatowy do zajęcia się sprawą dotyczącą zawalonej części muru. Stosując się do tego wyroku (po otrzymaniu akt z Sądu w dniu 18 października 2013 r.), organ powiatowy w dniu [...] listopada 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał K. i A. S. rozbiórkę zawalonego murowanego fragmentu ogrodzenia usytuowanego pomiędzy nieruchomościami przy ul. H. i H. w W. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce ruin z usunięciem zalegającego gruzu. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia powołał się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie prowadzonej od 2000 r., a dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego istniejącego ogrodzenia pomiędzy ww. posesjami. Czyniąc ustalenia faktyczne wskazał m. in. na protokoły z czynności kontrolnych (przeprowadzonych w tej sprawie) z dnia [...] grudnia 2006 r., z dnia [...] października 2007 r. i z dnia [...] listopada 2009 r. oraz treść pisma skarżących z dnia [...] stycznia 2007 r. co do stanu ww. ogrodzenia. W konsekwencji przyjął, iż ustalony stan faktyczny (wskazujący na zawalenie się części murowanego ogrodzenia w 2007 i w 2009 r.), wypełnia dyspozycję art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 108 k.p.a. Należy zaznaczyć, iż ww. art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się do nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego nie nadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W ocenie Sądu, kwestionując to orzeczenie, organ II instancji słusznie wskazał na to, iż nie zostało ono poprzedzone prawidłowym postępowaniem dowodowym, czym organ powiatowy dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Słusznie przyjął przy tym, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ powiatowy prowadząc postępowanie w sprawie, wobec ww. wyroku Sądu z dnia 13 sierpnia 2013 r., nie podjął bowiem żadnych czynności zmierzających do ustalenia aktualnego stanu na nieruchomości przy ul. H. w W., a to w kontekście rozpatrywanych wniosków. Oparł się jedynie na tym, czym dysponował prowadząc postępowanie dotyczące stanu technicznego istniejącej części murowanego ogrodzenia pomiędzy ww. posesjami, nie dostrzegając zupełnie, że obecnie postępowania dotyczy zupełnie innego przedmiotu, bo zawalonej części muru oraz, że stan na nieruchomościach od daty czynności kontrolnych przeprowadzonych w związku z poprzednim postępowaniem mógł ulec zmianie, minęło bowiem od tych czynności kilka lat, w niektórych przypadkach nawet 6. Dlatego też słusznie organ odwoławczy zauważył, że z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy przeprowadzeniem przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oględzin muru pomiędzy działkami przy ul. H. i H. w W. a wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., konieczne jest uzupełnienie postępowania i ponowne przeprowadzenie czynności na gruncie, celem ustalenia aktualnego stanu na ww. nieruchomościach, w związku z częściowym zawaleniem muru. Dopiero dokonanie takich ustaleń pozwoli na wyjaśnienie, czy sprawa należy do właściwości organu nadzoru budowlanego, w jakim trybie powinna być prowadzona i, czy konieczne jest nakładanie jakichkolwiek obowiązków, w tym - z rygorem natychmiastowej wykonalności. Takiego wyjaśnienia sprawy na etapie I instancji całkowicie zabrakło. Organ nie przeprowadził żadnych dowodów, poprzestając na tych, zgromadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Choć dowody te mógł w niniejszej sprawie wykorzystać, to jednak obowiązany był -w celu wyczerpującego wyjaśnienia sprawy- ustalić stan obecny na ww. nieruchomościach (w zakresie uzasadnionym przedmiotem sprawy). W konsekwencji za zasadne Sąd uznał zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., w innym przypadku postępowanie dowodowe w sprawie sprowadzone byłoby do jednej instancji, a to godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje uwzględnienie. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ stanowiłoby to o naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 31/10 (Lex nr 745212). Podobnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10 (Lex nr 1081834), wskazując na to, że "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty." Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10 (Lex nr 1149301). W wymienionym orzeczeniu Sąd kasacyjny zauważył, iż "postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu." Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, iż rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego jest w istocie dla skarżących korzystne, albowiem "powrót" postępowania do etapu I instancji, umożliwi wyjaśnienie sprawy w sposób rzetelny, z uwzględnieniem ich argumentów, i z poszanowaniem zasady uregulowanej w art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.