VII SA/Wa 639/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na pismo Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego ds. nadzoru prawnego w Ministerstwie Zdrowia postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo z dnia [...] maja 2010 r., które skarżący A. S. wniósł za pośrednictwem Szefa kancelarii Prezesa Rady Ministrów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "na stanowisko/decyzję, inny akt czynność lub bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego ds. nadzoru prawnego w Ministerstwie Zdrowia zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r., [...]. Do skargi skarżący załączył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Niniejsze pismo wydane zostało w następującym stanie sprawy: Powołany przez Szefa Służby Cywilnej Zespół Konkursowy, uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], działając na podstawie § 4 ust. 3 w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz.U. Nr 91, poz. 1028), po przeprowadzeniu konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu Ubezpieczenia Zdrowotnego ds. nadzoru prawnego w Ministerstwie Zdrowia, wskazał Szefowi Służby Cywilnej, jako kandydata na powyższe stanowisko, A. S.. Pismem z dnia 15 czerwca 2005 r. do Szefa Służby Cywilnej, skarżący wniósł o niezwłoczne podpisanie decyzji przenoszącej go z Ministerstwa Skarbu Państwa do Ministerstwa Zdrowia na stanowisko wskazane w powyższej uchwale. Szef Służby Cywilnej pismem z dnia [...] lipca 2005 r., [...] stwierdził, że ze względu na przeszkodę prawną odmawia przeniesienia skarżącego na stanowisko. Uzasadniając natomiast swoje stanowisko podał, że powziął wiadomość, iż wobec wymienionego toczy się postępowanie karne o przestępstwo popełnione umyślnie. Pismem z dnia 26 lipca 2005 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zastępca Szefa Służby Cywilnej pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]. Pismo z dnia [...] sierpnia 2005 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1782/05 odrzucił skargę A. S. uznając, iż jest ona niedopuszczalna. Pozwem z dnia 23 grudnia 2005 r. skierowanym do Sądu Rejonowego W., skarżący wniósł o zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do przeniesienia go na wyżej wskazane stanowisko oraz zasądzenie odszkodowania, zmienionego następnie pismem procesowym z dnia 12 stycznia 2006 r. o wydanie wyroku przenoszącego go na stanowisko. Sąd Rejonowy W. postanowieniem częściowym z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt [...], stwierdził swoją niewłaściwość w zakresie o roszczenie o przeniesienie na inne stanowisko służbowe i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W wyniku zażalenia skarżącego, Sąd Okręgowy w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt [...], oddalił zażalenie. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący sprecyzował pozew z dnia 23 grudnia 2005 r. podając, że jest to skarga na bezczynność Szefa Służby Cywilnej polegająca na odmowie przeniesienia go na wskazane już wyżej stanowisko służbowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 183/06, odrzucił skargę uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powagą rzeczy osądzonej, bowiem żądanie skarżącego było tożsame ze sprawą zakończoną przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 171/05 odrzucającym skargę. W wyniku skargi kasacyjnej skarżącego na postanowienie z dnia 25 kwietnia 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1312/07, uchylił zaskarżone postanowienie i w uzasadnieniu stwierdził, że prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. nie może korzystać z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Sąd ponownie rozpoznając sprawę (sygn. akt II SAB/WA 100/07) uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 311/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1831/11 stwierdził nieważność postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia skargi do Sądu na pismo Szefa Służby Cywilnej [...] lipca 2005 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. W myśl natomiast art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Na wstępie rozważań Sądu wskazać należy, iż Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w powołanym na wstępie prawomocnym postanowieniu z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1782/05 uznającym skargę A. S. za niedopuszczalną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.), korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych między innymi w ministerstwach. Z kolei według art. 3 tej ustawy, członkiem korpusu służby cywilnej może być albo pracownik służby cywilnej, co oznacza osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w tej ustawie (pkt 1), albo urzędnik służby cywilnej, co oznacza osobę zatrudnioną na podstawie mianowania zgodnie z zasadami określonymi w tej ustawie (pkt 2). Tematyka dotycząca mianowania w służbie cywilnej zawarta została w przepisach od art. 28 do art. 40 przedmiotowej ustawy. Z przepisów tych wynika, że pracownikiem mianowanym w służbie cywilnej można zostać w sposób dwojaki. Poprzez uzyskanie dyplomu Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (jeśli absolwent złoży wniosek o mianowanie) i wskutek uzyskania odpowiedniej liczby punktów (uprawniającej do mianowania) w tzw. postępowaniu kwalifikacyjnym dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie, przeprowadzanym corocznie przez Szefa Służby Cywilnej, w ramach limitu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej. Art. 42 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej wyraża ogólną zasadę, zgodnie z którą o wyższe stanowisko w służbie cywilnej może ubiegać się urzędnik służby cywilnej (pracownik mianowany). Ustawodawca przewidział jednak wyjątki od tej zasady. Jeżeli w wyniku dwukrotnego przeprowadzenia konkursu na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 (m.in. zastępcy dyrektora departamentu w ministerstwie), nie zostanie wyłoniony kandydat spośród urzędników służby cywilnej, do udziału w następnym konkursie na to stanowisko dopuszcza się osoby, które nie są urzędnikami służby cywilnej (ust. 2). Szef Służby Cywilnej może również wyrazić zgodę na dopuszczenie osób niebędących urzędnikami służby cywilnej do konkursu na stanowiska, o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 i 3, jeżeli do pracy na tych stanowiskach niezbędne są szczególne doświadczenie lub umiejętności zawodowe. Przepisy art. 48 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Treść tych przepisów nie wskazuje jednak, by intencją ustawodawcy było tworzenie innego sposobu uzyskiwania aktu mianowania w służbie cywilnej. Przyjmując bowiem odmienny punkt widzenia, należałoby uznać za zbędną zasadę wyrażoną w art. 42 ust. 1 ustawy. Gdyby ustawodawcy chodziło o stworzenie innego (alternatywnego) trybu uzyskiwania aktu mianowania w służbie cywilnej, z pewnością dałby temu wyraz, używając w przepisie art. 48 ust. 2 cyt. ustawy słowa "mianuje". Zdaniem Sądu, ustawodawca celowo używa wyrażenia "przenosi", gdyż przeniesienie to może również dotyczyć osoby już mianowanej (rzeczony przepis mówi o przeniesieniu członka korpusu służby cywilnej), ale przeniesienie to nie ma charakteru mianowania, ani też powołania, o którym mowa w art. 5 pkt 3 p.p.s.a. W odróżnieniu od przeniesień służbowych, o których mowa w art. 51, 54 i przypadku określonym w art. 55 ustawy o służbie cywilnej, podlegających kontroli w administracyjnym toku instancji (art. 56 ust. 1 ustawy), przeniesienie uregulowane w cyt. art. 48 ust. 2 nie ma charakteru decyzji, albowiem w istocie chodzi o "skonsumowanie" wyniku konkursu, czyli wdrożenie ustaleń konkursowych na płaszczyznę zatrudnieniową. Taka konstrukcja z kolei może sugerować, że omawiane przeniesienie winno nastąpić w drodze innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile akt ten byłby aktem organu administracji publicznej (organu właściwego w sprawach służby cywilnej) i dotyczyłby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to jednak brak by mu było jednej z podstawowych cech, jakie go identyfikują, a mianowicie cechy zewnętrzności. Przeniesienie to odbywa się w ramach służby cywilnej (przenoszony jest bowiem członek korpusu służby cywilnej), co z drugiej strony uwidacznia istniejącą podległość służbową, która mocą art. 5 pkt 2 p.p.s.a. również została wykluczona z katalogu spraw, podlegających właściwości sądu administracyjnego. Sytuacja jest podobna, gdy chodzi o czynność, o której mowa w przywołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, przeniesienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, jest niczym innym, tylko obsadzeniem na wakującym stanowisku członka korpusu służby cywilnej, który wygrał postępowanie konkursowe. O ile od wyniku postępowania konkursowego, które jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, ustawodawca zapewnił jego uczestnikom możliwość złożenia odwołania do Szefa Służby Cywilnej (rozpoznanie odwołania, jako indywidualnej sprawy, następuje w drodze decyzji administracyjnej, która - po wyczerpaniu środków zaskarżenia - podlega kontroli sądu administracyjnego), to jednak w przypadku przeniesienia (obsadzenia) na wakujące stanowisko, bądź też nieobsadzenia stanowiska, nie przewidziano środków kontroli w administracyjnym toku instancji. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Na marginesie rozpatrywanej sprawy wyjaśnić należy, iż wobec uznania, iż skarga podlega odrzuceniu, brak było podstaw do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.