VII SA/Wa 64/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 64/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania H. G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia, na wniosek H. G., nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r., znak: [...], udzielającej B. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego, na działce położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r. udzielającej B. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego, na działce położonej przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego H. G. złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał specyfikę postępowania nieważnościowego. Wskazał przy tym, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 46 z póz. zm. — według stanu na dzień wydania badanej decyzji), przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Stosownie do § 16 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r., w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 197 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem pozwolenia na budowę powiatowy organ nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać: przedłożone przez inwestora dokumenty pod względem formalnym oraz pod względem zgodności z warunkami miejscowymi i stanem istniejącym na terenie zamierzonej budowy, jeżeli czynności tych nie dokonał uprzednio w trakcie zatwierdzania projektu podstawowego, a także czy nie zachodzi potrzeba zastrzeżenia pewnych warunków w celu zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia; zakres uprawnień budowlanych, posiadanych przez kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego; czy pozwolenie na budowę obiektu budowlanego nie może być udzielone po uprzednim uzyskaniu wymaganymi przepisami szczególnymi pozwolenia, porozumienia lub ugody innych organów administracji państwowej. Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r., integralną częścią pozwolenia na budowę jest projekt podstawowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego w [...]. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby organ stopnia podstawowego, wydając kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę, rażąco naruszył § 16 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. Organ zwrócił także uwagę, że zgodnie z brzmieniem § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania pod względem merytorycznym zatwierdzonego projektu, tym niemniej badana decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB z 1966 r., Nr 10, poz. 44). Przywołując treść § 20 ust. 2 tego zarządzenia organ wskazał, że z opisu technicznego projektu podstawowego wynika, że cyt.: "projektowany budynek jest dwukondygnacyjny - konstrukcji murowanej. Wykonane stropy są typu "Kleina". Stropodach jest wykonany na stropie "Kleina". Analiza planu sytuacyjnego w skali 1:1000 wykazała, że odległość pomiędzy narożnikiem zaprojektowanego budynku mieszkalnego, a narożnikami budynków mieszkalnych zlokalizowanych na sąsiednich działkach nr ew. [...] (aktualnie [...]) i [...] (aktualnie [...]), wynosi odpowiednio ok. 14 m oraz ok. 8 m. Takie usytuowanie zaprojektowanego budynku - przy jednoczesnym uwzględnieniu jego konstrukcji - względem budynków istniejących na sąsiednich działkach prowadzi do stwierdzenia, że w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia § 20 ust. 2 w/w zarządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji przez organ stopnia podstawowego brak było przepisów prawa, które określałyby w jakiej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną powinno projektować się ścianę z otworami okiennymi, tak jak to ma miejsce w aktualnym stanie prawnym, na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690). Przywołane powyżej zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, w ogóle nie regulowało tej kwestii. W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja, ze względu na odległość ściany z otworami okiennymi spornego budynku mieszkalnego od działki nr ew. [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza kontrolowanej decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r., znak: [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej niewykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. H. G. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając ją w całości. W skardze skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo oraz jej słuszny interes. W zawiązku z tym zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 156 § 1 k.p.a. przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania, 2. art. 7 k.p.a. przez zaniechanie rozważenia i uwzględnienia słusznego interesu skarżącej polegającego na naruszeniu warunków zabudowy przy wydaniu przez odnośny organ pozwolenia na budowę B. S., II. obrazę prawa materialnego, mianowicie § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego przez uznanie, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r., nie naruszała prawa w dacie jej wydania. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że w następstwie uznanej za prawidłową decyzję o pozwoleniu na budowę powstała samowola budowlana powodująca poważne utrudnienia w korzystaniu przez nią z nieruchomości stanowiącej jej własność przez zacienienie jej domu, zalewanie posesji wodami opadowymi, oraz innymi utrudnieniami, co doprowadziło do pojawienia się grzyba nie dającego się usunąć, co powoduje szkodliwe oddziaływanie na stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak trafnie podkreśliły organy administracji zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak prawidłowo wyjaśnił organ administracji - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalony jest także pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). W orzecznictwie przyjmuje się także, że nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Zatem nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171). Przenosząc powyższe, ogólne zasady, na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ udzielił B. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego (kontynuacja robót) wg projektu stanowiącego integralną część tej decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 36 ust. 1 i 37 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 6) oraz § 14 -22 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38, poz. 197). Pierwszy z tych przepisów stanowił, że przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Natomiast powołane w podstawie prawnej przepisy rozporządzenia dotyczą sposobu wykonywania robót budowlanych. Żaden zatem z powołanych wyżej przepisów nie mógł zostać naruszony, tym bardziej w sposób rażący, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, a wskazane przepisy rozporządzenia regulują dalszą fazę procesu inwestycyjnego – wykonywanie robót budowlanych Analiza przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. prowadzi do wniosku, że nie zawierają one analogicznego do art. 32-35 przepisu obecnie obowiązującej ustawy. Trafnie zatem organy administracji, w celu prawidłowej oceny decyzji z dnia [...] lutego 1970 r., sięgnęły do przepisów rozporządzenia z 27 lipca 1961 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, który m.in. w § 16 określał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ państwowego nadzoru budowlanego obowiązany jest zbadać dokumenty określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lub § 15 pod względem formalnym oraz pod względem zgodności ich z warunkami miejscowymi i stanem istniejącym na terenie zamierzonej inwestycji, a także czy nie zachodzi potrzeba zastrzeżenia pewnych warunków w celu zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Nadto organ zobowiązany był zbadać zakres uprawnień budowlanych posiadanych przez osoby określone w § 14 oraz czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 2. Jednocześnie ust. 2 tego przepisu wskazywał, że powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania pod względem merytorycznym zatwierdzonego projektu, może to jednak uczynić wg swego uznania. Słusznie wskazał organ, że akta sprawy nie pozwalają w sposób jednoznaczny określić, czy organ w należyty sposób dopełnił wskazanego wyżej obowiązku. Rozporządzenie w § 14 określa wszak ilość egzemplarzy projektów, które winien przedstawić inwestor oraz podmioty, które winny złożyć stosowne oświadczenia. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone postępowaniem mającym na celu odtworzenie akt, albowiem organy nie dysponowały kompletem dokumentów, w oparciu o które wydano pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i wyczerpujący. Organom udało się odtworzyć część niezbędnych dokumentów, w tym m.in. oryginał decyzji z dnia [...] lutego 1970 r. oraz projekt budowlany. Biorąc jednak pod uwagę, że nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, czy odtworzona dokumentacja jest kompletna należało uznać, że prawidłowo organy administracji uznały, iż nie można przeprowadzić oceny zgodności decyzji z § 14 – 16 rozporządzenia. Wprawdzie z odtworzonych akt sprawy nie wynika ażeby oświadczenia takie były złożone jednakże powyższe nie oznacza, że stosowne oświadczenia nie zostały dołączone do projektu budowlanego. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia ww. przepisów, to naruszenia tego nie możnaby uznać za rażące. Charakter tego przepisu (przepis reguluje głównie kwestie formalne, jakim powinien odpowiadać wniosek o pozwolenie na budowę) wskazuje bowiem, że jego ewentualne naruszenie nie może być uznane za naruszenie kwalifikowane. I wreszcie rację ma organ wskazując, że obowiązujące w dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego nie regulowały kwestii odległości budynków od granicy z nieruchomością sąsiednią. Rozporządzenie to określało (§ 20 ust. 2 i 3) odległości pomiędzy budynkami (istniejącym i projektowanym). Analiza projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki oraz opisu technicznego obiektu wskazuje, że nie został naruszony § 20 ust. 2 oraz 3 tego rozporządzenia. Jak niewadliwie ustalił organ odwoławczy najmniejsza odległość zaprojektowanego budynku od budynku na działce sąsiedniej wynosi 8 m. Należy przy tym podkreślić, że obowiązkiem organu w niniejszym postępowaniu jest badanie prawidłowości wydania decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny, to jest stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich w dacie wydania kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji. Bez znaczenia zatem dla powyższej oceny pozostaje to, że realizacja tego obiektu została zaplanowana w odległości – wg oświadczenia skarżącej - 1,5 m od granicy z nieruchomością stanowiącą jej własność, skoro przepisy nakazują zachowanie odległości od budynku na sąsiedniej działce nie zaś od granicy z tą działką. Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że za prawidłowością powyższej oceny przemawia treść ust. 3 § 20 ww. rozporządzenia, który wprost wskazuje na konieczność zachowania odległości 3 m do budynku nowoprojektowanego budynku wolnostojącego zwróconego ściana przeciwpożarową (bez otworów okiennych i drzwiowych). Nie ulega zatem wątpliwości ze kwestia odległości budynku od granic działki pozostawała bez znaczenia możliwości realizacji inwestycji. Konkludując: prawidłowo organ ocenił, że decyzja z dnia [...] lutego 1970 r. nie jest dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można także uznać za takie kwalifikowane naruszenie niewskazania w decyzji o pozwoleniu na budowę numeru działki, na której ma być realizowana inwestycja w sytuacji, gdy miejsce jej realizacji jej niesporne i wynika z projektu budowlanego stanowiącego integralną cześć tej decyzji. Podobnie należało uznać podnoszoną przez skarżącą okoliczność związaną z wadami projektu zagospodarowania działki (planu sytuacyjnego), który nie określał odległości ani od granic działki, ani od sąsiednich budynków. Na szkicu sytuacyjnym faktycznie nie naniesiono tych odległości jednakże biorąc pod uwagę, że wskazano w nim, skalę wykonania (1:1000) odległości te można bez trudu obliczyć. Powyższe oznacza, że wskazane uchybienie również nie może zostać ocenione jako wada o charakterze kwalifikowanym. Prawidłowa jest również ocena organu, że kontrolowana decyzja nie zawiera innych wad o których mowa w art. 156 § 1, w szczególności wymienionej w pkt 5, na którą powołuje się skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.