VII SA/Wa 64/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. O. i M. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], działając na podstawie art. 42 ust. 3, art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 59 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), w związku z art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), udzielił M. O. pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa przedmiotowego ganku była już przedmiotem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z akt sprawy wynika, że w związku z pismem M. O. i M. H. dotyczącym samowolnie wybudowanej przybudówki do budynku mieszkalnego na terenie działki przy ul. [...] w [...] w dniu [...] stycznia 2011 r. PINB w [...] przeprowadził oględziny na w/w nieruchomości, podczas których ustalił, że do istniejącego budynku została wykonana dobudowa - ganek o wymiarach ok. 2,8 m x 3,0 m, a w ścianie ganku od strony zachodniej istnieje okno. Po przeprowadzeniu postępowania organ powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie w ww. sprawie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 903/12 oddalił skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], którą uchylono rozstrzygnięcie organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2012 r. umarzające postępowanie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] odmówił nakazania M. O. rozbiórki ww. ganku, a [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Również kolejna decyzja PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] nakazująca M. O. dokonanie całkowitej rozbiórki spornego ganku została uchylona przez [...] WINB decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy zapadła wskazana na wstępie decyzja, w której organ wyjaśnił, że roboty wykonano przed dniem 1 stycznia 1995 r. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwalą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2005r. (Dz. Urz. nr [...] Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2005r. poz. [...]) działka nr ew. [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową z usługami (symbol planu B2MN, U). W świetle ustaleń planu budowa ganku nie narusza przepisów urbanistycznych (art. 37 ust. 1 pkt 1). Ponadto M. O. przedstawił dokumenty uzupełniające powykonawczą inwentaryzację budowlaną obiektu. Z certyfikatu zgodności nr [...] i deklaracji zgodności WE wynika, że pustaki szklane użyte do zamurowania otworu w ścianie od strony granicy działki mają klasę odporności ogniowej E60. Z informacji uzupełniającej inwentaryzację i opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p.-poż wynika, że ściana także ma wymaganą klasę odporności ogniowej - REI 60. Zdaniem organu obiekt nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa i życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, nie stwarza niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz środowiska, nie narusza interesów osób trzecich, został zrealizowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, jest w dobrym stanie technicznym, może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto ewentualne stwierdzenie naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Oznacza to, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do orzeczenia rozbiórki ganku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 bądź art.37 ust. 1 pkt 2, jak i do nakazania inwestorowi wykonania zmian lub przeróbek na podstawie art. 40. Jednocześnie organ zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest formą legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. O. i M. H., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe i podzielił argumentację tego organu. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że ganek powstał w latach 1990-1991 więc zastosowanie mają art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące likwidacji samowoli budowlanej. Zaś z godnie z obowiązującym orzecznictwem stosując art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organ zobowiązany jest badać obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym. Ustosunkowując się do odwołania, w którym M. O. i M. H. zarzucili, iż organ skorzystał w sprawie z opinii osoby, która nie jest biegłym z zakresu pożarnictwa, a przedstawione wnioski nie uwzględniają wszystkich okoliczności sprawy, organ wyjaśnił, że dokumenty zostały sporządzone przez osoby ze stosowanymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami, więc niema podstaw do ich kwestionowania. Przedmiotowy ganek, pomimo wybudowania go bez pozwolenia spełnia wymogi techniczne przewidziane prawem. Oznacza to, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ww. ustawy i niecelowe jest wydawanie decyzji nakazującej wykonanie robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 40 ww. ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. O. i M. H., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla wydania decyzji okoliczności sprawy, w tym w szczególności zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego poprzez niepowołanie biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pomimo zgłoszenia przez skarżących przed organami obu instancji stosownego wniosku dowodowego; - art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP gwarantujących obywatelom ochronę prawa własności i nakładających na organy państwa powinność zagwarantowania ochrony tego prawa, tak przez działania prawodawcze, jak i poprzez czynności faktyczne organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące własność jakiejś osoby - art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane z 1974 r., poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą określone w tym przepisie przesłanki uzasadniające nakazanie inwestorowi dokonania rozbiórki ganku. Zdaniem skarżących na organie administracji ciąży obowiązek szczególnej dbałości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, celem ustalenia czy naruszenie warunków technicznych w rzeczywistości pociągnęło za sobą niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Dodatkowo skarżący wskazali, że pismach z dnia [...] czerwca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. oraz odwołaniu określili szczegółowo okoliczności jakie powinny być objęte oceną specjalisty z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Jednocześnie zakwestionowali kompetencje mgr. inż. arch. R. M. do wypowiadania się w przedmiocie zastrzeżonym do kompetencji rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Stosownie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają w sposób istotny przepisy postępowania. Zaskarżona decyzja zapadła na skutek toczącego się od 2011 r. postępowania, którego istota zmierzała do ustalenia, czy ganek wybudowany niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., w odległości 0,35 m od działki Skarżących, winien podlegać przymusowej rozbiórce, czy też jego samowolna budowa może być zalegalizowana ( tj. czy w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r, może być wydane pozwolenie na użytkowanie ganku). Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1). znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2). powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalił, że nie zostały spełnione przesłanki w/wym art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem w świetle przedstawionych w sprawie dokumentów nie występują okoliczności wskazane w tym przepisie. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania pan M. O. przedstawił dokumenty uzupełniające dokumentację powykonawczą inwentaryzację budowlaną obiektu w tym informację uzupełniającą inwentaryzację i opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń p.poż, z której wynika, że zamontowane pustaki szklane użyte do zamurowania otworu od strony granicy oraz ściana mają prawidłową klasę odporności. Skarżący zakwestionowali zasadność rozstrzygnięcia, wskazując na nieprawidłowość postępowania prowadzonego postępowania i podnieśli, iż wydana w sprawie opinia nie jest opinią biegłego z zakresu pożarnictwa, albowiem wydający ją inż. M. takim biegłym nie jest. Organ II -ej instancji odnosząc się do tych zarzutów, stwierdził, że "omawiane dokumenty sporządzone zostały przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie widzi podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym." W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stanowisko organu, nie jest uzasadnione. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych "Inwentaryzację budowlaną ganku przy budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...] w [...] " we wrześniu 2011 r. sporządził mgr inż. arch. R. M. Z dołączonego do inwentaryzacji zaświadczenia z [...] Okręgowej Rady Izby Architektów RP wynika, że Pan R. T. M. posiada samodzielne kwalifikacje zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności architektonicznej. Powyższe zaświadczenie było ważne do 31 grudnia 2011 r. W dniu 22 lipca 2013 r. Pan inż. M., sporządził informację, z której wynika, że dokonano odkrywek konstrukcji ściany zewnętrznej zachodniej przedmiotowego ganku i ustalono, że ściana ta jest wykonana z elementów ceramicznych. Ściany takie, posiadają klasę odporności ogniowej REI60 już przy grubości 100 mm. Grubość konstrukcyjna ściany ganku jest powyżej 100 mm, co w ocenie inż. M. oznacza, że spełniają one warunek [...]. W aktach sprawy znajduje się także pismo z dnia [...] lipca 2013 r., podpisane przez "Rzeczoznawcę do Spraw Zabezpieczeń Przeciwpożarowych" mgr inż. M. M., w które zawiera prostą informację o treści instrukcji [...] nr [...] o klasie odporności ogniowej elementów ceramicznych. W aktach sprawy znajdują się też wnioski Skarżących (m.in. z dnia [...] sierpnia 2013 r.) o dopuszczenie biegłego z zakresu pożarnictwa, który oceniłby charakter zagrożenia pożarowego, mając na uwadze nie tylko użyte przy budowie ganku materiały, lecz także ich prawidłowość ich zastosowania w sytuacji naruszenia dopuszczalnych odległości między budynkami. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 80 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej poprzez podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona domagała się w sprawie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu pożarnictwa. Organ nie wydał stosownego postanowienia, lecz w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż opinie takie zostały już sporządzone przez osoby mające stosowne przygotowanie. Sąd stwierdza, że w aktach sprawy brak jest opinii biegłych. W aktach znajdują się dwa pisma, stanowiące materiał, na który powołał się organ administracji, traktowane jako opinie, gdy tymczasem z ich treści wynika, że są w istocie informacją. Pismo inż. M. jest zatytułowane "informacja", natomiast pismo inż. M. z dnia [...] lipca 2013 r. nie ma tytułu i zawiera w istocie tylko jednozdaniową informację o klasie odporności ogniowej ścian nośnych z elementów ceramicznych. Zauważyć także należy, iż z akt sprawy wynika, wbrew stanowisku organu co do prawidłowości uprawnień osób wydających opinie w sprawie, iż "uprawnienia budowlane" inż. arch. M. traciły ważność 31 grudnia 2011 r. W ocenie Sądu powyższe sprawia, iż wydane decyzje organu I -ej i II -ej instancji nie spełniły także wytycznych zawartych w poprzedzającej postępowanie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego , który nakazał przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w sprawie. Uznał bowiem, iż z akt sprawy nie wynika, by obiekt w istniejącym stanie spełniał warunki odporności pożarowej i ogniowej, co w jego ocenie jest tożsame z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zwłaszcza, że ganek jest usytuowany w odległości 0,35 m od nieruchomości sąsiedniej. Jeżeli organ stwierdziłby, iż brak podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, winien rozważyć możliwość jego legalizacji przez dokonanie określonych przeróbek. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2013 r. konieczność respektowania w sprawie zasady czynnego udziału stron. W ocenie Sądu, rozpatrując ponownie sprawę organ winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć wniosek Skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu pożarnictwa, mając na uwadze uzasadnienie wniosku dowodowego wskazywane przez Skarżących. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 78 §1 k.p.a. , żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jak wskazał w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 243/10 , dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc wyjaśnić i naświetlić przyjęte za obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I -ej instancji naruszają przepisy postępowania, w sposób który ma istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) orzekł jak w wyroku.