VII SA/Wa 641/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia nakazu rozbiórki i umorzenie postępowania administracyjnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nakazał inwestorowi – [...] S.A. z siedzibą w [...] dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia, stanowiącego ekrany akustyczne usytuowane na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...], zlokalizowanych przy [...] w [...]. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) uchylił ww. decyzję organu powiatowego i umorzył postępowanie administracyjne, wskazując, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.), ekrany akustyczne należą do kategorii urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i służą do ochrony obiektów i obszarów przyległych przed hałasem. Wynika z tego, że ekrany akustyczne nie są obiektami czy też urządzeniami służącymi do utrzymania dróg, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie inwestor posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego m.in. pod budowę ekranów akustycznych. W aktach sprawy znajduje się umowa użyczenia nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. W § 1 ust. 3 tej umowy znajduje się zapis, iż w oparciu o art. 22 ust. 2 Prawa o drogach publicznych Użyczający oddaje biorącemu w użyczenie działkę na cele związane z potrzebami użytkowników ruchu, tj. budową chodnika i ekranów akustycznych. Z kolei w § 3 ust. 1 Biorący w użyczenie zobowiązał się wykonać w/w inwestycję. Ponadto w trakcie czynności kontrolnych, przeprowadzonych przy udziale m.in. Z-cy Naczelnika Wydziału Dróg, Naczelnika Wydziału Mostów i Kierownika Wydziału Mostów ustalono, że inwestor wykonał ekrany akustyczne w oparciu o projekt powykonawczy, uzgodniony z Zarządem Dróg Miejskich. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 36 Prawa o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. W związku z tym, iż w niniejszej sprawie wykonanie ekranów akustycznych nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, organ właściwy ds. zarządu drogami może podjąć czynności w ramach posiadanych kompetencji, w celu usunięcia w/w ekranów z pasa drogowego. Natomiast z faktu, że ekrany akustyczne nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, to postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowe ekrany akustyczne były również przedmiotem postępowania przed Najwyższą Izbą Kontroli, która w Wystąpieniu Pokontrolnym ([...]) nie stwierdziła nieprawidłowości w tym zakresie. Obydwie decyzje zostały doręczone m.in. [...] z siedzibą w [...], której wniosek z dnia 21 lipca 2014 r. zainicjował wszczęcie postępowania z urzędu przez organ powiatowy. W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne jest, że organizacja ta nie wniosła o dopuszczenie jej do postępowania administracyjnego i nie została do niego dopuszczona stosownym postanowieniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. wniosła [...] z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie licznych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 87). Jak wynika z powyższego przepisu, prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego służy organizacji społecznej tylko wtedy, gdy brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Musi to zatem być organizacja społeczna, która zgłosiła żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu i żądanie to zostało przez organ administracyjny uznane za uzasadnione, skutkiem czego – z mocy postanowienia organu – uczestniczyła ona w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r., II OZ 594/08, LEX nr 493604). W niniejszej sprawie do wydania na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego nie doszło, bowiem jest to postępowanie wnioskowe, zaś skarżąca stosownego wniosku nie złożyła. Mimo tego otrzymywała pisma w sprawie oraz obie decyzje z pouczeniem o możliwości wniesienia środków zaskarżenia. Badając legitymację skargową organizacji społecznej, wnoszącej skargę do sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, sąd administracyjny jest uprawniony do zbadania, czy organizacja ta została dopuszczona przez organ administracji do postępowania administracyjnego zgodnie z prawem. Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby zostały określone w art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O dopuszczeniu do udziału organ administracji, jak stanowi o tym art. 31 § 2 k.p.a., rozstrzyga postanowieniem. Sąd administracyjny badając legitymację skargową organizacji społecznej, wnoszącej skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, nie może więc poprzestać na stwierdzeniu, że organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym (że wydano stosowne postanowienie), ale jest zobowiązany zbadać, czy dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym było uzasadnione jej celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2099/12). Podkreślić należy, że faktyczne dopuszczenie do postępowania administracyjnego nie może zastąpić złożenia wniosku przez organizację społeczną i zbadania przez organ, czy wszczęcie postępowania na wniosek tej organizacji lub dopuszczenie jej do udziału w nim jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, bowiem nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1133/12, brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi, oceniony być musi jako brak przesłanki materialnej, której skutkiem jest oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/11. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.