VII SA/Wa 641/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Przedmiotem skargi B. S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], znak: [...]. Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], znak: [...], nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. W. w M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w dniu 27 czerwca 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wpłynął wniosek A. S.z dnia 14 czerwca 2013 r. o "sprawdzenie legalności przebudowywanego i rozbudowywanego budynku gospodarczego na działce nr ewidencyjny [...] w obrębie [...] w M.". W związku z ww. wnioskiem przedstawiciele organu powiatowego w dniu 29 lipca 2013 r. dokonali czynności kontrolnych w sprawie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. W. w M. Zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] poinformował, że na wniosek A. S. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności przebudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr [...] przy ul. W. w M. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] nałożył na B. J. S. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie 2 miesięcy, od dnia w którym postanowienie będzie ostateczne ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Ekspertyza winna być sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i zawierać ustalenia dotyczące zgodności wykonanych robót z przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia, że wykonane roboty nie spełniają wymogów określonych w przepisach lub normach wymagane opracowanie wskaże zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w Powiecie [...] zobowiązał B. J. S. do wpłaty kwoty 2.600 zł (słownie: dwa tysiące sześćset złotych) tytułem zaliczki na koszt wykonania ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr [...] przy ul. W. w M. W dniu 14 lipca 2014 r. wpłynęła ekspertyza techniczna robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. W. w M. Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wezwał M. B., autora ww. ekspertyzy technicznej, do jej uzupełnienia o ocenę samowolnie wykonanej instalacji gazowej w przebudowanym budynku. W dniu 28 sierpnia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wpłynął protokół z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr [...] przeglądu instalacji gazowej. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w dniu 18 grudnia 2014 r. przeprowadził rozprawę w sprawie legalności przebudowy ww. budynku gospodarczego. Po analizie materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...], zalegalizował przebudowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr [...] przy ul. W. w M. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyła A. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], znak: [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], znak: [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. W. w M. oraz nałożył na B. S. obowiązek przedłożenia dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W dniu 17 sierpnia 2015 r. B. S. złożył w organie powiatowym projekt budowlany ww. budynku gospodarczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], znak: [...], wezwał B. S. do uzupełnienia złożonych dokumentów dot. ww. inwestycji przez dostarczenie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I dalej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], w związku z nieuzupełnieniem złożonych dokumentów, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], znak: [...], nakazał B. S. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. W. w M. Odwołanie od ww. decyzji, w terminie złożył B. S.. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia [...] września 2015 r. (o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności ww. budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w piśmie z dnia 26 stycznia 2016 r. podało, że ww. postanowienie nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania B. S., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał decyzję organu powiatowego za prawidłową. Przedstawiając swoje stanowisko stwierdził, że organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie orzekając o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego, nie naruszając przy tym norm prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W ramach prowadzonego postępowania dowodowego organ powiatowy ustalił, że B. S. w 2012 r. w miejsce starego budynku gospodarczego pobudował nowy z wykorzystaniem części ścian i fundamentów starego budynku, nieco większy, w odległości 1,5 m od granicy z działką zachodnią i południową. Powyższe wynika z oświadczenia złożonego przez B. S. do protokołu PINB w Powiecie [...] z dnia 11 maja 2015 r. Słusznie organ powiatowy zakwalifikował ww. roboty budowlane jako budowę, wykluczając remont. Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć: "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Zatem - zdaniem organu odwoławczego - nie można mówić w niniejszej sprawie o remoncie budynku gospodarczego, bowiem w miejsce starego budynku powstał nowy o większych gabarytach. Natomiast ze starego budynku wykorzystano jedynie część ściany i fundamentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, wyrażonym m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11: "Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont. Rekonstrukcja obiektu budowlanego, podobnie jak rewaloryzacja czy rewitalizacja, z uwagi na wymagany zakres wykonywanych robót budowlanych w rozumieniu p.b. oznaczają odbudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji." Natomiast zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1483/10: "Nie stanowi remontu sytuacja, gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego (...) przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany (...) Rozebranie określonych (zużytych) fragmentów obiektu wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie, które obejmuje rozebranie, a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy". W tym miejscu organ podał, iż zgodnie art. 28 Prawa budowlanego: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Art. 29-31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (obowiązującym w dacie dokonania samowoli budowlanej) od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z hipotezy normy prawnej art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ wywnioskował, że tylko budowa (odbudowa) wolnostojących parterowych budynków gospodarczych do 25 m2 wymaga zgłoszenia, a jego brak podlega legalizacji w trybie legalizacyjnym art. 49b Prawa budowlanego. Natomiast budowa budynków gospodarczych wolnostojących o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2 wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest wolnostojący i posiada powierzchnię zabudowy 91,75 m2 (strona 3 projektu budowlanego spornego budynku), a więc - nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym przed jego wykonaniem inwestor był zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie organu odwoławczego wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony, zatem słusznie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], znak: [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku gospodarczego oraz nałożył na B. S. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Ww. postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 maja 2015 r., a termin na złożenie powyższych dokumentów upłynął w dniu 17 sierpnia 2015 r. Skarżący w dniu 17 sierpnia 2015 r. złożył w organie powiatowym projekt budowlany spornej inwestycji. Organ powiatowy dokonał oceny przedłożonej dokumentacji w ramach procedury legalizacyjnej i stwierdził braki. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], znak: [...], wezwał skarżącego do jej uzupełnienia przez dostarczenie w wyznaczonym terminie zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ww. pismo zostało odebrane przez osobę uprawnioną do odbioru pism urzędowych w dniu 20 sierpnia 2015 r. Zatem termin do złożenia dokumentów wymaganych ww. postanowieniem upłynął w dniu 17 września 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie uzupełnił brakującej dokumentacji. Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący nie wywiązał się w terminie z powyższego obowiązku i nie przedłożył żądanej dokumentacji. Zasadnie zatem organ I instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku, wobec niedostarczenia wymaganej dokumentacji postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Stosownie do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1", zgodnie z którym: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego." Organ II Instancji dostrzegł przy tym, że powyżej opisanej sytuacji przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego niż decyzja rozbiórkowa. Wskazał też, że dokonał oceny postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oraz postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] wzywających skarżącego do uzupełnienia dokumentacji przedłożonej w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że ww. postanowienia odpowiadają prawu, obowiązki zostały nałożone na prawidłowy podmiot oraz w sposób zgodny z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto, uznał, że organ powiatowy dokonał oceny przedłożonych dokumentów i prawidłowo stwierdził w niej braki. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia brakującej dokumentacji. Niemniej jednak obowiązek ten nie został przez skarżącego w pełni wykonany. Organ II instancji wskazał również, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego ustalił, że skarżący nie uzyskał zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności spornej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta M. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność "budowy budynku gospodarczego na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. W. w M. z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego". W uzasadnieniu Burmistrz Miasta M. wskazał, że ww. inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niezachowanie wymaganej ustaleniami planu 70% powierzchni biologicznie czynnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], utrzymało w mocy ww. postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w piśmie z dnia 26 stycznia 2016 r. wskazało również, że ww. postanowienie nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził prawidłowo niniejsze postępowanie legalizacyjne. Wobec braku przedłożenia stosownej dokumentacji, organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania ostatecznego środka, jakim jest orzeczenie rozbiórki. Ponadto organ uznał, że argumenty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], skarżący – B. S. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu formalnego powiększenia działki i uzyskania potwierdzenia wskaźników co do ich zgodności z planem. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wykonał wszystkie zalecenia organu I instancji, tj. złożył projekt dostosowujący budynek do obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Zawnioskował o rozwiązanie kwestii wymaganego wskaźnika pow. biologicznie czynnej i pow. zabudowy, do zgodnych z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, przez powiększenie dz. nr ew. [...] o wymaganą pow. biologicznie czynną, tj. o 1365 m2 z niezabudowanej dz. nr ew. [...]. Wskazał, że podział dz. nr ew. [...] o pow. 2689 m2 jest możliwy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], znak: [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. W. w M., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, decyzja ta odpowiada prawu. W obu wskazanych decyzjach przyjęto, iż wymieniony powyżej, wolnostojący budynek gospodarczy posiada powierzchnię zabudowy 91,75 m2 i zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący nie dysponuje bowiem zgodą właściwego organu na jego wykonanie, a z uwagi na jego parametry (i stan prawny obowiązujący w 2012 r., tj. - w dacie jego realizacji), wymagał uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Te ustalenia znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy, v. m. in. protokół z kontroli z dnia 29 lipca 2013 r., i - co istotne - nie są kwestionowane przez skarżącego. Niemniej, podnieść trzeba, iż to skarżący podczas czynności kontrolnych na nieruchomości w dniu 11 maja 2015 r. oświadczył, że w 2012 r. w miejsce starego budynku z wykorzystaniem części jego ścian i fundamentów, wybudował nowy budynek, nieco większy, w odległości ok 1,5 m od granicy z działką zachodnią i południową. Wskazał też, że nie wiedział, iż na takie roboty konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W efekcie, wskazane ustalenia uzasadniały wszczęcie przez organ powiatowy postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i rozważenia możliwości legalizacji ww. obiektu. Sąd w pełni podziela przy tym analizę prawną organu II instancji, z przytoczeniem orzecznictwa NSA, wskazującą na to, iż niniejsza sprawa dotyczy budowy nowego obiektu, a nie remontu obiektu istniejącego (co uzasadniałoby prowadzenie postępowania w innym trybie). Skoro obiekt poprzednio istniejący na ww. działce został rozebrany, a w jego miejsce wykonano nowy obiekt, to nie ma wątpliwości, iż sprawa dotyczy budowy od podstaw obiektu. Nie ma przy tym żadnego znaczenia prawnego fakt, że do jego wykonania wykorzystano w części materiał pochodzący z rozbiórki poprzedniej zabudowy. Remont (zdefiniowany w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może bowiem polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu a następnie jego wznoszeniu od nowa. Należy też zważyć, iż roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę. Sąd zgadza się w efekcie z organami orzekającymi co do konieczności uruchomienia w sprawie procedury przewidzianej w ww. art. 48 Prawa budowlanego. Sąd zauważa przy tym, iż zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego możliwa jest legalizacja obiektu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale wówczas inwestor ma obowiązek przedłożyć, na wezwanie organu mające formę postanowienia, dokumenty, o których mowa w ust. 3 ww. art. 48. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 art. 48). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4 art. 48.). Jak stanowi zaś art. 48 w ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika więc, iż dla legalizacji samowoli budowlanej konieczne jest spełnienie przez inwestora obowiązków uregulowanych w ww. ust. 3 art. 48, a niewykonanie tego obowiązku obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie art. 48 ust. 1, miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji przystąpił bowiem do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej wydając w dniu [...] maja 2015 r. postanowienie nr [...], w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymujące roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów, w terminie trzech miesięcy od dnia jego otrzymania. Następnie, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] wezwał skarżącego do uzupełnienia dostarczonych dokumentów, wymienionych w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r., przez złożenie zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie trzydziestu dni od otrzymania postanowienia. We wskazanych terminach inwestor nie przedłożył wymaganego dokumentu. Nie uczynił tego także na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy ustalił ponadto, że Burmistrz Miasta M. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego, odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność "budowy budynku gospodarczego na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. W. w M. z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego". W uzasadnieniu Burmistrz Miasta M. wskazał, że powyższa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niezachowanie wymaganej ustaleniami planu 70% powierzchni biologicznie czynnej. Co istotne, z uzasadnienia tego postanowienia wynika, iż zostało ono wydane na wniosek skarżącego i w oparciu o dokumenty przez niego przedstawione, tj.: mapę do celów projektowych zaktualizowaną w oznaczonym zakresie na dzień 12.08.2015 r. przez geodetę uprawnionego, przyjętą przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. w dniu 12.08.2015 r. z naniesieniem przedstawiającym zagospodarowanie działki budowlanej, dot. działki nr [...] obr. [...] ul. W., M. oraz opis zagospodarowania działki budowlanej dot. działki nr [...] obr. [...] w M., sporządzony przez architekta (v. k. 18 w aktach organu II instancji). Powyższa ocena co do zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została więc dokonana w oparciu o dane dotyczące zagospodarowania działki inwestycyjnej, dostarczone przez samego zainteresowanego (i z jego inicjatywy zaktualizowane). Z ustaleń poczynionych na etapie postępowania odwoławczego wynika również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], utrzymało w mocy ww. postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia [...] września 2015 r. oraz, że postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ powiatowy w ww. okolicznościach zobowiązany był wydać decyzję na mocy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a organ II instancji zasadnie decyzję tego organu uznał za prawidłową. Z powyższego bezspornie wynika bowiem, iż skarżący w terminach wyznaczonych przez organ powiatowy nie przedłożył wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego niezbędnych do kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Wprawdzie przedstawił projekt budowlany przedmiotowego budynku gospodarczego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie przedłożył -również wymaganego- zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że postępowanie dotyczące wydania wskazanego zaświadczenia, zakończyło się w sposób negatywny dla skarżącego, tj. wskazujący na niezgodność inwestycji z planem miejscowym. W tych warunkach kontynuowanie postępowania legalizacyjnego nie mogło mieć miejsca. Z tych też przyczyn, w ocenie Sądu, zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego, należało uznać za zgodną z prawem. Dodać przy tym należy, na co zasadnie zwrócił uwagę także organ odwoławczy, iż legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego, nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem i, to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Dodać również należy, że decyzja, o której mowa w ust. 1 art. 48, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają więc charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Zatem, organ przed zastosowaniem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązany jest ustalić, czy obiekt nadaje się do zalegalizowania. W niniejszej sprawie organy orzekające widziały taką możliwość (o czym świadczą postanowienia organu powiatowego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]), niemniej prawidłowo odstąpiły od legalizacji obiektu, skoro skarżący nie przedłożył określonych we wskazanych postanowieniach dokumentów. W takiej zaś sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, o czym stanowi art. 48 ust. 4 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, dla prawidłowości decyzji wydanych w sprawie nie mają żadnego znaczenia argumenty podniesione w skardze. Odnośnie jej treści warto dostrzec (choć pozostało to poza sferą rozważań organów orzekających w sprawie), iż przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi, a w takim przypadku nie sposób stanowczo twierdzić (za skarżącym), iż nie ma on negatywnego wpływu na możliwość zabudowy i zagospodarowania tych działek, o nr ew. [...] i [...]. Z uwagi na wskazane położenie – można mieć bowiem wątpliwości, czy przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (co stanowi jeden z wymogów zawartych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, od których spełnienia ustawodawca uzależnia możliwość legalizacji samowoli budowlanej). Nadto, w kontekście treści skargi i wskazywanej w niej konieczności zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie scalenia nieruchomości stwierdzić trzeba, iż nie stanowił zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (uzasadniającego zawieszenie niniejszego postępowania legalizacyjnego), wynik ww. postępowania scaleniowego. Zauważyć należy, iż na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy tym, jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Tymczasem, z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania administracyjnego (zakończonego zaskarżoną decyzją) powstało zagadnienie wstępne, uniemożliwiające wydanie decyzji (z uwagi na trwające postępowanie dotyczące scalenia nieruchomości, czy też – wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym). Skarżący zobligowany został do dostarczenia konkretnych dokumentów, w tym – zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W celu uzyskania tego ostatniego dokumenty, wystąpił do Burmistrza Miasta M., a organ ten, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego wydał stosowne postanowienie (v. postanowienie z dnia [...] września 2015 r.). Tym samym, przed wydaniem decyzji w I instancji w dniu [...] października 2015 r., sprawa dotycząca wydania ww. zaświadczenia, była zakończona; nie istniała więc potrzeba zawieszenia niniejszego postępowania do czasu jej rozstrzygnięcia. Co istotne, decyzja zaskarżona w sprawie uwzględnia nie tylko ww. postanowienie (o odmowie wydania zaświadczenia), ale też postanowienie SKO w W. z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymujące je w mocy, nie zaskarżone do WSA w Warszawie. W konsekwencji, wobec takich okoliczności faktycznych, powoływanie się obecnie przez skarżącego na ewentualne postępowanie w sprawie scalenia nieruchomości, a to w celu – zmiany parametrów działki inwestycyjnej dla potrzeb dostosowania jej do ustaleń planu miejscowego (i uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z tymże planem), nie może odnieść zamierzonego skutku. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.