VII SA/Wa 644/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza się od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1734/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...], nakazującą J. i H. S. usunięcie nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], położonej w S. przy ul. [...], poprzez zamurowanie otworu okiennego, usytuowanego w ścianie budynku, zlokalizowanej w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...], będącej własnością C. i K. D. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, iż w budynku należącym do skarżącego, w ścianie zbliżonej do granicy z sąsiednią działką na odległość ok. 85 cm, umieszczone jest okno, prawidłowo nakazał zlikwidowanie otworu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, np. gdy nie odpowiada wymaganiom technicznym określonym powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać w drodze decyzji wydanej na podstawie w/w przepisu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Umieszczenie otworu okiennego w ścianie zbliżonej do granicy działki na odległość mniejszą niż 4 m, niezależnie kiedy powstał budynek lub kiedy otwór był wykonany, narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., jak i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 355/06, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż Sąd I instancji przyjął jako stan faktyczny sprawy alternatywne, niejednoznaczne ustalenia organów administracyjnych obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z akt sprawy wynika, że działając na podstawie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego nakazano usunięcie przez skarżącego nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], poprzez zamurowanie otworu okiennego usytuowanego w ścianie budynku zlokalizowanym w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wykonanie takiej czynności doprowadzi budynek mieszkalny do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w okresie jego budowy bądź w okresie wstawienia okna w ścianie zbliżonej do granicy działki sąsiedniej, jak i do obecnie obowiązującego prawa oraz do należytego stanu technicznego. W swojej decyzji organ zaznaczył, że z powodu braku możliwości ustalenia dokładnej daty powstania otworu w ścianie, przyjmuje za prawdopodobne zarówno powstanie okna w momencie budowy domu, takie zdanie wyrażał skarżący, jak i to, że powstało ono ok. 1983 r., zdaniem właściciela działki sąsiedniej. Zdaniem organu, faktyczna data powstania okna pozostawała bez znaczenia, ze względu na fakt, że przepisy obowiązujące w każdej z możliwych sytuacji nie przewidywały możliwości lokalizacji otworów w ścianach usytuowanych w odległości bliższej jak 4,0 m do granicy działki sąsiedniej. Tym samym organy, wyjaśniając stan faktyczny ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że powoływanie się na przepisy szczególne dotyczące warunków technicznych z różnych lat jest słuszne z uwagi na niemożność ustalenia dokładnej daty wykonania spornego otworu okiennego. Sąd kasacyjny podniósł, iż nie można uznać, że organy nadzoru w pełni uwzględniły wszystkie okoliczności sprawy. Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy bowiem wyjaśnienie, czy stan techniczny obiektu odpowiada wymaganym warunkom w aspekcie zagrożenia bezpieczeństwa dla otoczenia, ale również dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji nie dokonały ustaleń i ocen w zakresie zmian przeznaczenia terenu na działki budowlane w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat. Zdaniem skarżącego, dopiero w ciągu ostatnich dwudziestu lat ustalono granice działek i wówczas okazało się, że dom znajduje się za blisko granicy z sąsiadującą działką. Nie odniesiono się w toku instancyjnym do argumentu skarżących, że będą zmuszeni do mieszkania bez naturalnego źródła światła, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd II instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1279/05, wskazał, iż dopiero zgromadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia rzeczywistego obrazu stanu faktycznego i ujęcie ich w aktach sprawy, pozwala skontrolować sądowi I instancji nie tylko ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, lecz także poprawność dokonanej subsumcji. Ocena legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na przyjęciu przez sąd alternatywnych, niejednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organy obu instancji. W razie więc, gdy organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy może wchodzić w rachubę stwierdzenie naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia uchylenie decyzji jeżeli naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a. Odnosząc się do zasadniczej kwestii dotyczącej przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, według stanu faktycznego i prawnego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt SA/Bk 101/02, że usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego zawsze winno uwzględniać indywidualne cechy kontrolowanego obiektu. W ocenie Sądu kasacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bez prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie mógł orzec, że "decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego". Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało wyjaśnione w sposób adekwatny do celu, który wynika z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dlaczego Sąd nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy naruszenia ww. przepisu. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymaga ustosunkowania się przez Sąd zarówno do ustaleń poczynionych w postępowaniu, które jest kontrolowane, jak i do dokonanej przez organ subsumpcji stanu faktycznego i do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, wymagających właściwej interpretacji. W ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd powinien także przedstawić swoje stanowisko, co do zarzutów podniesionych w skardze, jeśli dotyczą one kwestii, które mogły mieć wpływ na to rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej na orzeczenie wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast stosownie do art. 153 ww. ustawy, ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu I instancji, jak również organu administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2005 r. stwierdził w uzasadnieniu, iż dopiero zgromadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia rzeczywistego obrazu stanu faktycznego i ujęcie ich w aktach sprawy, pozwala skontrolować nie tylko ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, lecz także poprawność dokonanej subsumcji. Ponadto wskazał, iż ocena legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na przyjęciu przez sąd alternatywnych, niejednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organy obu instancji. W razie więc, gdy organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy może wchodzić w rachubę stwierdzenie naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, co uzasadnia uchylenie decyzji, jeżeli naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe rozważania na względzie, stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły powołane wyżej przepisy prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie dokonały w sposób właściwy ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, może być podstawą właściwego zastosowania normy prawnej. Organ nadzoru budowlanego winien jednoznacznie ustalić czas wykonania otworu okiennego, winien też dokonać ustaleń i ocen w zakresie zmian przeznaczenia terenu na działki budowlane, które zostały dokonane w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat i ewentualnego wpływu tych zmian na położenie ściany z oknem względem granicy sąsiedniej działki budowlanej. Organ będzie musiał też wziąć pod uwagę oświadczenie skarżącego, że dopiero w ciągu ostatnich dwudziestu lat ustalono granice działek i wówczas okazało się, że dom znajduje się za blisko granicy z sąsiadującą działką i odnieść się do powyższego przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Dopiero tak poczynione ustalenie będzie podstawą do zastosowania konkretnego przepisu prawa budowlanego, czyli dokonania prawidłowej subsumcji. W ramach takiej oceny organ winien będzie rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, która podlega załatwieniu w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czy też zaistniała sytuacja samowoli budowlanej, a jeżeli tak, to kiedy i czy są podstawy do jej usankcjonowana, czy też zaistniała podstawa innego załatwienia sprawy. Organ zobowiązany będzie także do odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżących, że będą zmuszeni do mieszkania bez naturalnego źródła światła, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Przytoczone powyżej argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, znajdujące oparcie we wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji zobowiązane są uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej