VII SA/Wa 647/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [... Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], nakazującej inwestorowi [...] Sp. z o.o. całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości ok. 10,0 m w postaci dwóch tablic ekspozycyjnych, o wymiarach ok. 6,20 m x 3,20 m każda, zamontowanych na słupie stalowym, połączonym z fundamentem betonowym o wym. ok. 2,8 x 2,8 x 0,7 częściowo zagłębionym w gruncie, wybudowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w dniu [...] lutego 2015 r. dokonał oględzin w sprawie nośnika reklamowego przy ul. [...] dz. nr ew. [...]. Ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się nośnik reklamowy trwale związany z gruntem, o wysokości ok 10,40 m, posiadający dwie tablice reklamowe o wym. ok. 3,20 x 6,20 m, zamontowane do słupa stalowego Ø 0,40 m na stopie betonowej o wym. 2,80 x 2,80 m i wys. ok. 0,70 m, wykonane pomosty stalowe, zamontowane oświetlenie. Usytuowanie nośnika reklamowego ok. 7,0 m od krawędzi chodnika ul. [...] , Nr tablic: [...]. Pismem z dnia 2 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. nośnika reklamowego. Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. Urzędu [...] przesłano kserokopie zgłoszenia zamiaru zainstalowania urządzenia reklamowego o wym. 6 x 3 m na terenie dz. ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. W dniu 22 maja 2015 r. organ dokonał ponownej kontroli omawianego nośnika reklamowego. Stwierdzono, że stan istniejący nie zmienił się w stosunku do kontroli z dnia 16 lutego 2015 r. Do akt sprawy załączono projekt stanowiący załącznik do zgłoszenia z dnia 18 marca 2005 r. na wykonanie nośnika reklamowego o wys. 9 m. Natomiast nośnik reklamowy znajdujący się na dz. nr ew. [...] obecnie ma wysokość ok. 10 m. W projekcie nie ujęto sposobu posadowienia nośnika. Wykonano dodatkowo oświetlenie oraz pomosty techniczne. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ powiatowy nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pismem z dnia 16 września 2015 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o zawieszenie toczącego się postępowania, uzasadniając powyższe złożonym do Prezydenta [...] wnioskiem z dnia 16 września 2015 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej przedmiotowego nośnika reklamowego. Następnie, po bezskutecznym upływie okresu na złożenie dokumentów wymaganych do procesu legalizacji, decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. organ powiatowy nakazał inwestorowi [...]Sp. z o.o. całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego, całkowitej wysokości ok. 10,0 m w postaci dwóch tablic ekspozycyjnych, o wymiarach ok. 6,20 m x 3,20 m każda, zamontowanych na słupie stalowym, połączonym z fundamentem betonowym o wym. ok. 2,8 x 2,8 x 0,7 częściowo zagłębionym w gruncie, wybudowanego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zasadnie nakazał rozbiórkę ww. nośnika reklamowego. Urządzenie reklamowe zrealizowane zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 22 marca 2005 r. Prawidłowo organ powiatowy uznał, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany nośnik reklamowy o wym. 6,20 m x 3,20 m z dwiema tablicami ekspozycyjnymi, zamontowany na stalowym słupie o średnicy 0,4 m, który połączony jest ze stopą betonową o wym. 2,8 x 2,8 x 0,7 m częściowo zagłębioną w gruncie, czyli trwale z tym gruntem złączoną. Natomiast zgłoszenie opiewało na umieszczenie tablic reklamowych o wym. 6,0 x 3,0 m, zamontowanych do słupa, całkowitej wysokości 9,0 m. Projekt natomiast nie przewidywał stopy fundamentowej częściowo zagłębionej w gruncie, oświetlenia halogenowego zamontowanego na wysięgnikach oraz stalowych pomostów technicznych zamontowanych do dolnej krawędzi tablic ekspozycyjnych. Zatem nośnik reklamowy różni się od tego opisanego w zgłoszeniu nie tylko samą konstrukcją, jej wymiarami, ale również i posadowieniem, umocowaniem w gruncie. W związku z tym nie ma wątpliwości, że powstał nośnik reklamowy zupełnie inny od zgłoszonego do organu architektoniczno-budowlanego. Odpowiadając na zarzut odwołania dotyczący terminu "trwałe związanie z gruntem" organ drugiej instancji wyjaśnił, że sposób posadowienia nośnika reklamowego, czyli podstawa nośnika, jest również częścią konstrukcyjną składającą się na całość tego obiektu. Zatem twierdzenie, że nośnik jest związany tylko z fundamentem, nie zaś z gruntem (w domyśle) jest nazbyt daleko idącym zabiegiem myślowym, którego celem jest próba ominięcia prawa. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2286/09 – umieszczenie reklamy na słupie, który jest przytwierdzony do betonowej podstawy przy pomocy kotw i metalowych śrub oraz podkładek, nie różni się niczym od umiejscowienia słupa w betonowej podstawie, która została wylana po uprzednim zakotwieniu dolnej części słupa. W obu przypadkach zastosowana technologia, materiały i sposób wykonania części urządzenia reklamowego są praktycznie identyczne. Dlatego też w obu wyżej opisanych przypadkach nie można mówić o instalowaniu obiektu reklamowego. Zatem bez znaczenia jest sposób posadowienia nośnika reklamowego. Przy istniejących obecnie możliwościach technicznych sposób wykonania fundamentu może być zróżnicowany. Urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy stwierdził, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego jak i sposób osadzenia, świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. W konsekwencji należy podzielić pogląd organu powiatowego, że na jego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. Natomiast instalację może stanowić sam montaż tablic do słupa. Na pewno za instalację nie można uznać posadowienia słupa w gruncie, do którego są przymocowane dwie tablice reklamowe. Ponadto organ wskazał, że w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. nie funkcjonuje termin "odstępstwo od zgłoszenia". Art. 36a wyżej wymienionej ustawy stanowi jedynie o odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Procedura określona w art. 48-49 ustawy Prawo budowlane przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie. Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie warunków: budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, uiszczona zostaje opłata legalizacyjna. Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sytuacji, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nakazał inwestorowi przedłożenie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a ten w określonym terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, orzeczenie nakazu rozbiórki było obowiązkiem organu. W myśl art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Tym samym organ I instancji prawidłowo nakazał dokonanie rozbiórki nośnika reklamowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do kwestii prawidłowości podjętego postanowienia Nr [...] z dnia 1[...] października 2015 r., którym odmówiono zawieszenia niniejszego postępowania wyjaśnił, że został przekroczony 30-dniowy termin wskazany w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zostało odebrane przez spółkę w dniu 19 sierpnia 2015 r. Zatem termin do złożenia powyższej dokumentacji minął w dniu 18 września 2015 r. W tym okresie nie zostały przedłożone przez spółkę żadne dokumenty wskazujące na chęć przeprowadzenia procesu legalizacyjnego. Natomiast przedłożenie w dniu 17 września 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla [...] wniosku o zawieszenie postępowania było próbą przedłużenia postępowania, na co słusznie nie mógł zgodzić się organ pierwszej instancji. Organy nadzoru budowlanego stoją bowiem na straży praworządności oraz są zobowiązane w czasie możliwie najkrótszym do naprawy naruszeń Prawa budowlanego. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, jest terminem procesowym w postępowaniu administracyjnym. Pod pojęciem tym należy rozumieć okres do dokonania określonej czynności procesowej przez stronę lub uczestnika postępowania. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny wyłącznie w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Wśród terminów procesowych wyróżnia się terminy ustawowe i terminy urzędowe. Termin ustawowy jest terminem przewidzianym w ustawie, rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w określonej ustawie, nie może być skracany ani przedłużany. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej dokonanej przez stronę po jego upływie. Termin urzędowy jest to natomiast okres czasu wyznaczany przez organ prowadzący dane postępowanie administracyjne. Może być z ważnych powodów skrócony lub przedłużony przez organ na wniosek strony zgłoszony przed jego upływem. Jeżeli strona nie zachowała tego terminu przy wykonywaniu określonych czynności procesowych, traci prawo do ich dopełnienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 952/07). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła [...] Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 3 ust. 6 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, przez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów, polegającą na błędnym przyjęciu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia z procesem budowy, dla którego wymagane jest pozwolenie na budowę oraz na pominięciu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że możliwość dokonania zgłoszenia, czyli zwolnienia z potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, nie zależy od tego, czy obiekt odpowiada pojęciu budowli w rozumieniu ww. ustawy i jest trwale związane z gruntem, lecz od tego czy urządzenie reklamowe będzie instalowane, czy też poddane procesowi budowy, co doprowadziło organ do błędnego zastosowania art. 48 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, 2) art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, żeby instalacja urządzeń reklamowych nastąpiła na istniejącym obiekcie budowlanym, podczas gdy przepis ten w obecnie obowiązującym brzmieniu nie zawiera takiego ograniczenia, 3) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki pomimo tego, że instalacja została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia przedmiotowego nośnika, 4) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo tego, że instalacja została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia przedmiotowego nośnika; naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym: nieustalenie w sposób należyty wysokości oraz sposobu posadowienia nośnika reklamowego, a także nieustalenie charakteru ewentualnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia, co w konsekwencji doprowadziło organy I i II instancji do niezasadnego przyjęcia, że instalacja została wykonana bez dokonania zgłoszenia oraz, że w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia z procesem budowy, a nie z procesem instalacji w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane; 2) art. 7 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, 3) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności w ten sposób, że organ II instancji nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego odwołania, gdyż nie odwołał się do argumentów wskazanych w odwołaniu, a skarżona decyzja stanowi ogólne powtórzenie dotychczasowego stanu postępowania, 4) art. 16 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie na podstawie aktualnego orzecznictwa, że instalacja nośnika wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i pominięciu, że przedmiotowy nośnik został zainstalowany w okresie, kiedy aktualne było inne zapatrywanie sądów administracyjnych, zaś późniejsza zmiana linii interpretacyjnej przepisów dotyczących kwalifikacji robót polegających na instalowaniu nośnika reklamowego nie może stanowić skutecznej przesłanki orzeczenia obowiązku całkowitej rozbiórki, w sytuacji gdy skarżąca dokonała skutecznego zgłoszenia robót w czasie, gdy zgodnie z linią interpretacyjną takie zgłoszenie było wystarczające, 5) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wskutek uznania, że wykonanie nośnika wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji nakazanie jego rozbiórki, podczas gdy w ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda [...] stwierdził, że instalacja nośnika wymaga jedynie dokonania zgłoszenia i nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę Skarżąca spółka na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i lit. c). p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. o ewentualne uchylenie w całości decyzji organu I instancji, a także postanowień [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. (w przedmiocie wezwania do przedstawienia stosownej dokumentacji w celu legalizacji nośnika) oraz [...] z dnia [...] października 2015 r. (w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Wniesiony w skardze wniosek o wstrzymanie postępowania został odrębnie rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd kontrolował decyzję organu drugiej instancji, utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu do legalizacji , którego inwestor nie przystąpił. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ocenia je jako zgodne z przepisami prawa, przedstawiane w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i przyjmuje za własne. W ocenie Sądu żaden ze zgłoszonych w skardze zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. I tak, przywołując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej i utrwalone w tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd stwierdza – wzniesienie przedmiotowego nośnika wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nośnik, przedmiotowy dla sprawy, w oczywisty sposób nie odpowiada obiektowi objętemu zgłoszeniem, na które powoływał się inwestor. Także stanowiska organów administracji architektonicznej, wyrażane na tle tamtego zgłoszenia, nie mają żadnego wpływu na obecną ocenę obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutowi skargi kwestia "zagłębienia stopy fundamentowej", pojawiająca się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zdaniem skarżącej spółki nieodpowiadająca stanowi obiektu, nie ma znaczenia dla prawnej kwalifikacji tego obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę. Nie ma racji skarżąca spółka kwestionując zasadność odmowy zawieszenia postępowania, podjętej przez organ pierwszej instancji. W okolicznościach określonych dat i terminów (szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), prawidłowa była ocena – wniosek o zawieszenie postępowania zmierzał li tylko do przedłużenia postępowania, a nie wynikał z dążenia do przedłużenia terminu w sposób umożliwiający wykonanie nałożonych obowiązków. Strona wnosząc, niemal w ostatnim dniu 30-dniowego terminu, o zawieszenie postepowania nie wykazała, że termin jest nierealny. O wydanie koniecznego dokumentu wniosła dopiero w ostatnich dniach tego terminu. Realność terminu mogłaby oczywiście podważać, ale tylko wówczas, gdyby dochowując staranności – niezwłocznie zwróciła się o właściwe dokumenty, po czym w końcu terminu okazałoby się, że jest on za krótki na ich pozyskanie. Podkreślenia wymaga i to, że strona nie przedłożyła także innych dokumentów, zatem nie wykazała dążenia do zachowania zakreślonego jej terminu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).