VII SA/Wa 647/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Asesor WSA Wojciech Białogłowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu uproszczonym sprawy ze skargi Uczelni [...] w W. na uchwałę Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie oceny programowej kierunku studiów postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Uczelni [...] w W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") uchwałą nr 12/2024 z dnia 9 stycznia 2025 r. (dalej "zaskarżoną uchwałą") Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej (zwane dalej także "PPKA" albo "Organ" natomiast Polska Komisja Akredytacyjna zwana dalej także "PKA"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Uczelni [...] w W. (dalej "Skarżąca" albo "Uczelnia") sprawy rozstrzygniętej uchwałą PPKA nr [...] z dnia [...] listopada 2024 r., mocą której, na podstawie art. 245 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 258 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574 ze zm.) dalej także "u.p.s.w.n.", wydano negatywną ocenę programową kierunku prawo prowadzonego przez Skarżącą na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym – utrzymało własną uchwałę w mocy. II. Pismem z dnia 20 lutego 2025 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na uchwałę PPKA z dnia [...] stycznia 2025 r., wnioskując o jej uchylenie, podobnie, jak i utrzymanej nią w mocy uchwały z dnia [...] listopada 2024 r. III. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia 24 marca 2025 r. Organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. V. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej w sprawie oceny programowej kierunku prawo prowadzonego przez Skarżącą na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym. Powyższa uchwała została podjęta w oparciu o art. 245 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 258 ust. 1 pkt 3 u.p.s.w.n. Zdaniem Sądu, który w pełni podziela ocenę prawną dotyczącą dopuszczalności drogi sądowej w odniesieniu do uchwał PPKA, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1177/06, a także w postanowieniach z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1040/08 i z dnia 26 września 2007, sygn. akt I OSK 1342/07, wydanych w analogicznych sprawach, przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna. Zaskarżona uchwała została wydana przez podmiot niebędący w ogóle dysponentem władztwa publicznoprawnego. Ponadto uchwała ta nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnego, ponieważ organ nie ma uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ten charakter uchwał podejmowanych przez organ przesądza, że nie mogą być one uznane za czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny, a także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04). Zatem należy stwierdzić w sposób jednoznaczny, że uchwała PPKA nie mieści się w katalogu aktów publicznoprawnych, mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 426 ust. 1 u.p.s.w.n. organem sprawującym nadzór nad uczelniami (publicznymi i niepublicznymi) w zakresie zgodności działań uczelni z przepisami prawa i prawidłowością wydatkowania środków publicznych jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Wobec tego Polska Komisja Akredytacyjna nie jest organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem administracji publicznej, gdyż szczegółowy tryb postępowania przed ww. nie został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, lecz w statucie, a zatem jej działalność nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. PPKA nie jest właściwa, gdyż nie posiada uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach uczelni. Zgodnie z treścią art. 258 ust. 1 u.p.s.w.n. do zadań Polskiej Komisji Akredytacyjnej należy: 1) wyrażanie opinii w sprawie wpisu uczelni niepublicznej do ewidencji; 2) wyrażanie opinii w sprawie spełnienia warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku, poziomie i profilu oraz związku studiów ze strategią uczelni; 3) przeprowadzanie oceny programowej; 4) przeprowadzanie oceny kompleksowej; 5) prowadzenie działalności analitycznej, szkoleniowej oraz upowszechnianie dobrych praktyk w zakresie jakości kształcenia; 6) współpraca z krajowymi i międzynarodowymi instytucjami i organizacjami działającymi w obszarze szkolnictwa wyższego; 7) wydawanie opinii w innych sprawach przedstawionych przez ministra. Charakter uchwał podejmowanych przez Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej zarówno w przedmiocie oceny jakości kształcenia, jak i w sprawie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia przesądza, że nie mogą one być uznane za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie uchwałodawcze prowadzone przed PPKA jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś sama opinia w sprawie przyznania uczelni uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia bądź ocena jakości kształcenia na danym kierunku, nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków uczelni wynikających z przepisów prawa. Brak rozstrzygnięcia w uchwałach o konsekwencjach prawnych, dotyczących uczelni, w których wyrażona została opinia w przedmiocie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów bądź dokonana została ocena kształcenia, wyklucza możliwość zakwalifikowania ich jako aktu administracyjnego lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Okoliczność, że zgodnie z art. 245 ust. 4 u.p.s.w.n., strona niezadowolona z uchwały (w sprawie, o której mowa w art. 258 ust. 1 pkt 1-4), może zwrócić się, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie oznacza, iż mamy do czynienia z postępowaniem odwoławczym wobec podjętego aktu administracyjnego. Postępowanie uchwałodawcze, pomimo podobieństwa, nie jest postępowaniem administracyjnym, uczelnia będąc stroną tego postępowania nie jest stroną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. PPKA nie została wyposażona w kompetencje do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym. Uchwała PPKA stanowi jedynie wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Stwierdzić zatem należy, że skoro zaskarżona uchwała Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, to jako nie podlegająca jurysdykcji administracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, a zatem skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).