VII SA/Wa 660/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]postanowieniem z dnia [...] grudnia2011 r., nr [...], na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej EgzAdmU), uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez M. W. (zawarte w zażaleniu z dnia [...]września 2011 r. na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia), dotyczące postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym Nr [...]z dnia [...] maja 2011 r., mającym na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2010 r., nr [...].), nakazującą rozbiórkę rozbudowy altany (budynku rekreacyjnego) o wymiarach 7,70 x 8,00 m, zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] oznaczonej nr porządkowym [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy [...]w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...]września 2011 r. M. W. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]jako organ egzekucyjny egzekucji administracyjnej wszczętej tytułem wykonawczym Nr [...]z dnia [...] maja 2011 r. Jako podstawę wniesionego zarzutu zobowiązana wskazała zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ przytoczył treść art. 33 EgzAdmU, wskazującego, co może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Następnie organ stwierdził, że zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kwotę grzywny nałożono w oparciu o art. 121 § 5 EgzAdmU, a jej wysokość została obliczona zgodnie ze wskazaniami tegoż przepisu. Wskazał też, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...] zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r., nr [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia M. W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż w związku z niewykonaniem przez M. W. obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] września 2010 r., nr [...], organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...]marca 2011 r. zobowiązanej doręczono upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki rozbudowy altany (budynku rekreacyjnego) o wymiarach 7,70 m x 8,00 m zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...]położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy [...][...]. Następnie w dniu [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], którego skuteczne doręczenie zobowiązanej w dniu [...]maja 2011 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Następnie w dniu [...]sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wydał objęte zażaleniem postanowienie Nr [...]w przedmiocie nałożenia na M. W. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 28.023,80 zł z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]uznał za nieuzasadnione zarzuty zobowiązanej wniesione w związku z ww. postanowieniem w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. M. W. w ustawowym terminie wniosła zażalenie na ww. postanowienie. W ocenie organu drugiej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do treści art. 33 EgzAdmU organ odwoławczy podniósł, że jedynym zarzutem możliwym do wniesienia na etapie zastosowania środka egzekucyjnego jest zarzut wskazany w art. 33 pkt 8 EgzAdmU, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji dokonując analizy zarzutów wniesionych przez zobowiązaną zasadnie stwierdził, iż nie wypełniają one żadnej przesłanki wskazanej w ww. przepisie, a tym bardziej w art. 33 pkt 8 EgzAdmU. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ zauważył, że pozostają one bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Wskazał, że toczące się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2010 r., nr [...] którą utrzymano w mocy egzekwowaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] września 2010 r., nr [...] pozostaje bez wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, że ww. decyzja organu powiatowego nie została uchylona w drodze tego postępowania, a obowiązek z niej wynikający jest wymagalny. Ponadto bez znaczenia dla toczącego się postępowania egzekucyjnego pozostaje fakt wniesienia przez zobowiązaną skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r., nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpni 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na powyższe postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. W., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie dyspozycji art. 33 EgzAdmU oraz naruszenie art. 7, w zw. z art. 8 K.p.a. Skarżąca podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]prowadzi postępowanie o nałożeniu grzywny, traktując tytuł wykonawczy Nr [...]z dnia [...] maja 2011 r. jako ostateczny, w sytuacji, gdy w toku jest postępowanie dotyczące wznowienia postępowania, zakończonego wydaniem tego tytułu wykonawczego. Aktualnie rozpatrywane jest odwołanie od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2011 r., nr [...] przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który do dnia dzisiejszego odwołania tego nie rozpoznał. W związku z powyższym nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego, zwłaszcza bez naruszania dyspozycji art. 7 i 8 K.p.a., tj. bez naruszenia słusznego interesu obywateli oraz bez naruszenia zaufania obywateli do organów państwa. Skarżąca podniosła, że organ administracyjny usiłuje metodą faktów dokonanych wyegzekwować swoją decyzję, pomimo, iż nie jest ona prawomocna. Skarżąca podniosła, że ustawodawca przyznaje stronie w art. 33 EgzAdmU prawo podnoszenia zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżąca taki właśnie zarzut podniosła w niniejszym postępowaniu, gdyż jest emerytką, a zarazem inwalidką, zaliczaną do II grupy inwalidzkiej. Jej emerytura to 960 złotych miesięcznie, co czyni nieludzkim nałożenie na nią grzywny w wysokości 28.023,80 złotych. Wskazała, że jest oczywistym, iż grzywny tej nie będzie w stanie spłacić bez uszczerbku dla koniecznych kosztów utrzymania i leczenia. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 61 i art. 77 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowanym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...]stycznia 2012 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]wydane na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 8 EgzAdmU uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez M. W., dotyczące postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Przypomnieć należy, że tytuł wykonawczy Nr [...], skutecznie doręczony M. W. w dniu [...]maja 2011 r., zawierał pouczenie zobowiązanej o przysługującym jej w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawie do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów, które zostały wskazane. Następnie w dniu [...]sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wydał postanowienie nr [...]w przedmiocie nałożenia na M. W. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 28.023,80 zł z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. W postanowieniu z dnia [...]sierpnia 2011 r. organ zawarł pouczenie, że na postanowienie służy zażalenie do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, jak również zawarł pouczenie, że w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanemu służy prawo wniesienia do organu egzekucyjnego zażalenia oraz zarzutów w terminie 7 dni od daty doręczenia i wskazał, co może być podstawą zarzutu zgodnie z art. 33 EgzAdmU. Przedmiotowe postanowienie z dnia [...]sierpnia 2011 r. M. W. otrzymała w dniu [...]września 2011 r. W dniu [...]września 2011 r. (data wpływu do organu [...].09.2011 r.) M. W. wniosła do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], pismo zatytułowane "zażalenie i zarzuty na postanowienie Nr [...]o nałożeniu grzywy w celu przymuszenia z dnia [...].08.2011 r., doręczone w dniu [...].09.2011 r.". Organy obu instancji uznały, że w przedmiotowym piśmie z dnia [...]września 2011 r. M. W. zgłosiła dwa odrębne środki prawne: zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, jak i zarzuty przeciwegzekucyjne. Stwierdzić jednak należy, że przedwczesne było zakwalifikowanie powyższego pisma z [...]września 2011 r. jako zawierającego zarzuty. W niniejszej sprawie, z uwagi na treść przedmiotowego pisma oraz określenie organu do którego kierowany jest środek prawny, nasuwają się wątpliwości, czy pismo to miało dwoisty charakter. Zauważyć trzeba, że z treści art. 33 EgzAdmU wynika, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wyłącznie: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W treści swojego pisma z dnia [...]września 2011 r. M. W., występująca w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała "(...) Poza tym zaskarżonemu postanowieniu nr [...]z [...].08.2011 r. zarzucam rażącą niewspółmierność nałożonej kary grzywny, wielokrotnie przewyższającą wartość altany, której nakaz rozbiórki dotyczy. Wyjaśniam, że jest to altana o wym. 7,70 m x 8 m posadowiona na terenie ogródków działkowych i na pewno wartość dobudowanej części jest co najmniej dwu – trzy razy niższa od wartości nałożonej grzywny. Ma to szczególnie istotne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, kiedy skarżąca jest emerytką, a wysokość jej emerytury to kwota 960 złotych. Kwota ta nie starcza na wydatki związane z utrzymaniem, mieszkania i wyżywieniem, a zapłacenie grzywny w tej wysokości jest po prostu nie realne, gdyż pozbawiałoby skarżącą możliwości zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych, tj. wyżywienia i opieki zdrowotnej (...) ". Wobec treści cytowanego pisma nieprawidłowa jest ocena obu organów administracji, że skarżąca sformułowała zarzut zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 EgzAdmU). Wskazać trzeba, że w powołanym przepisie chodzi o zarzut wyboru nieodpowiedniego środka egzekucyjnego, spośród dostępnych środków, przewidzianych w art. 1a pkt 12 EgzAdmU. Tymczasem M. W. nie wskazywała w uzasadnieniu swojego pisma na to, że grzywna nie jest środkiem najmniej uciążliwym. Treść jej pisma sprowadzała się do kwestionowania wysokości grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...], w jej ocenie zbyt wysokiej grzywny w stosunku do wartości zrealizowanego obiektu i do możliwości finansowych zobowiązanej. Podkreślić wobec tego trzeba, że wysokość grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku może być kwestionowana jedynie w drodze zażalenia na postanowienie nakładające taką grzywnę. Zarzut rażąco wygórowanej grzywny nie zawiera się w dyspozycji pkt 8 art. 33 EgzAdmU (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4122/02 Lex nr 148919; Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pod redakcją Dariusza R. Kijowskiego, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010). Tego rodzaju argumenty nie mogą zatem być podstawą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, wniesionego w trybie art. 33 EgzAdmU. W konsekwencji, w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny, pomimo niewniesienia przez zobowiązaną zarzutów, faktycznie działając z urzędu, wszczął w tym zakresie postępowanie i rozpoznał sprawę, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia w sprawie niezgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów. Wskazać bowiem należy, że to żądanie strony określa przedmiot postępowania. Pamiętać też trzeba, że z art. 7 K.p.a. wynika obowiązek organu wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się podmiot występujący do organu i jakie przepisy prawa regulują sytuację odpowiadającą treści jego żądania. Obowiązkiem organu jest zatem należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego pisma kierowanego do organu przez stronę i to nie tylko przy użyciu wykładni literalnej, ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków, jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w przywołanym art. 7 K.p.a., ale także wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, iż zarówno doktryna, jak i orzecznictwo, stoją na stanowisku, iż w przypadku pism wnoszonych przez strony, przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony nieważna jest jego nazwa, ale treść. Ani tytuł pisma wniesionego przez stronę, ani nawet wskazana w podaniu podstawa prawna nie ma - w zasadzie - charakteru determinującego dla organu rozpoznającego wniosek. Wiążą go bowiem granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Gdyby zaś organ miał wątpliwości, co do tego jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 466/07 LEX nr 522544, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1059/10 LEX nr 749073, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 452/10 LEX nr 758206). W sytuacji, gdy podanie wniesione przez stronę budzi wątpliwości co do jego charakteru (a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku pisma M. W. z dnia [...]września 2011 r.), obowiązkiem organu jest zatem podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania strony. Takich działań w niniejszej sprawie zabrakło. W ocenie Sądu, wobec niejednoznaczności treści przedmiotowego pisma złożonego przez M. W., organ miał obowiązek wezwać ją do sprecyzowania żądania, korzystając z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 K.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ zwróci się zatem do skarżącej o jednoznaczne wyjaśnienie, czy pismo z dnia [...]września 2011 r. stanowi jedynie zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...], czy należy je potraktować również jako zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, a następnie podejmie dalsze działania w sprawie dopiero po ustaleniu intencji skarżącej. Ujawnione naruszenia art. 7, art. 61 i art. 77 K.p.a. powodują uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] grudnia 2011 r. z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).