VII SA/Wa 673/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi H.N. i D.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu ustępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku H.N. i D.N. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i D.N. pozwolenia na budowę warsztatu kontroli pojazdów obsługi samochodów osobowych i budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. o nr ew. [...],[...],[...], obręb [...], przy ul. [...] i [...] w [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...]. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił charakter i zakres postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i wyjaśnił, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Wojewody [...] nie jest, w jego ocenie, dotknięta kwalifikowana wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ wyjaśnił, iż od decyzji z dnia [...] lutego 2008r., strona postępowania M.P. złożyła, z uchybieniem terminu , odwołanie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r., zostało uchylone, a Sąd stwierdził, że organ I instancji z naruszeniem art. 7 i 8 kpa decyzję z dnia [...] lutego 2008r. skierował na nieaktualny ( poprzedni) adres M.P. mimo, iż w licznych pismach do organu wskazywała ona aktualne miejsce zamieszkania. Wydanie w takim stanie faktycznym decyzji kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niewadliwe, co oznacza brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku H. i D.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010r. Organ ponownie podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych może być stosowany jedynie wówczas , gdy decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie podlegająca kontroli, w trybie nadzoru, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jest to decyzja formalna, nie rozstrzygająca sprawy co do istoty i nie można jej zarzucić, że wywoła skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia prawa. Już chociażby niespełnienie tej przesłanki oznacza, zdaniem organu, że decyzja nie jest rażąco wadliwa. Także pozostałe przesłanki, jak oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony, warunkujące stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie zostały, wykazane. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., po rozpatrzeniu odwołania podmiotu nie posiadającego przymiotu strony postępowania organ stwierdził, że jest on bezzasadny. M.P. była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenie na budowę spornej inwestycji, a jej przymiot strony został potwierdzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1379/08. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2009r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli reprezentowani przez pełnomocnika M.N. i D.N. Decyzja zarzucili naruszenie: 1. art. 6, 7, 8, 9 i 16 K.p.a. przez brak uznania naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego przez organ I instancji j co doprowadziło do rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo; 2. art. 156 §1 pkt. 2 K.p.a. przez brak uznania naruszenia przesłanek w nim określonych i brak należytego rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów w tym przedmiocie; 3. art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przez sprzeczne z jego treścią uznanie za stronę postępowania M.P.; 4. art. 56 ust. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. w stanie obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r. przez naruszenie zasady związania organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach; 5. art. 77 K.p.a i art. 136 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, 6. art. 138 §2 K.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie do zaskarżonej decyzji ostatecznej, a pominięcie art. 138 §1 pkt. 3 K.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008r., posiadała walor ostateczności, co potwierdził organ stosowną pieczęcią. Na tej podstawie zgłosili rozpoczęcie robót budowlanych i otrzymali dziennik budowy. Na skutek działania M.P. doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2008r., na podstawie której rozpoczęli realizację inwestycji. Wobec powyższego za rażące naruszenie prawa należy uznać to, że organ II instancji uchylając w takim stanie faktycznym decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, dokonał rozstrzygnięcia niewykonalnego. Sprawa nie nadawała się do ponownego rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na budowę w sytuacji istnienia już zrealizowanej w części inwestycji. Bez znaczenia było ponowne wydanie decyzji przez Starostę [...] z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, która następnie została przez Wojewodę [...] uchylona i postępowanie w tej sprawie zostało umorzone (decyzja z dnia [...].11.2009 r). Dopiero bowiem na tym etapie postępowania - przy niezmienionym stanie faktycznym - organ II instancji dopatrzył się faktycznej przeszkody prawnej do wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji, która wcześniej została rozpoczęta przez, zgodnie z prawem działających, inwestorów. Zdaniem skarżących Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2009r., potwierdził swój błąd, w wyniku którego usunięto z obrotu prawnego ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, co spowodowało dla nich negatywne skutki. W dalszych wywodach skargi zakwestionowali posiadanie przez M.P. przymiotu strony, a tym samym możliwość skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008r. Wskazali, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1379/08 dotyczy wyłącznie postępowania odrębnego wywołanego wnioskiem M.P. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2008r. i nie przesądza o posiadaniu przez nią statusu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd administracyjny, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i może ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) . Kontrolując we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r., sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Kontrolowaną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i D. N. pozwolenia na budowę warsztatu kontroli pojazdów i obsługi samochodów osobowych i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu wojewódzkiego wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje kasacyjne, przy spełnieniu warunków w nim określonych. Decyzja ta ma charakter procesowy, formalny, gdyż nie rozstrzyga co do istoty sprawy, a tym samym nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron postępowania. Wskazać w tym miejscu należy, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża rażącego naruszenia prawa do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W niniejszej sprawie kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. wydana została w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r. , sygn. akt 1379/08, w którym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r. odmawiająca przywrócenia M.P. terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzono uchybienie terminu do jego wniesienia. W motywach wyroku Sąd uznał, iż wadliwe skierowanie do M.P. zawiadomienia oraz decyzji z dnia [...] lutego 2008r. pozbawiło ją, jako strony tego postępowania możliwości wniesienia odwołania w terminie . W związku z powołanym wyrokiem Sądu przypomnieć należy o treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynności było przedmiotem zaskarżenia. Organ wojewódzki wydając kontrolowaną decyzję był zatem związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu, w zakresie posiadania przez M.P. przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie H. i D.N. pozwolenia na budowę. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Wojewoda [...] nie miał innej możliwości, jak w oparciu o art. 138 § 2 kpa. uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż braku uczestniczenia strony w postępowaniu przed organem I instancji nie można usunąć w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym ( art. 15 kpa), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem I instancji prowadzi do uznania, że decyzja wydana w takich okolicznościach jest wadliwa ( por. wyrok WSA z 24 października 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/08, Lex 519791). Z wyżej wymienionych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r., z powodu braku jej kwalifikowanej wadliwości. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący decyzji zarzucają naruszenie przepisów art. 56 ust. 9 ustawy Prawo ochrony środowiska i z art. 28 ustawy Prawo budowlane, które w niniejszej sprawie w ogóle nie były przez organ stosowane. Także niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji