VII SA/Wa 676/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. M. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] stwierdzającą, na wniosek J. K., nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1982 r. znak: [...], udzielającej J. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego indywidualnego na działce przy ul. P. w R., gm. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy, przywołał treść przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane oraz treść art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i wskazał, że badał kontrolowaną decyzję według stanu prawnego aktualnego w dniu jej wydania. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie doprowadziła go do przekonania, że kontrolowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nie może się ostać w obrocie prawnym z uwagi na rażące naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., a zatem z uwagi na fakt, że J. M. w dniu wydania decyzji zezwalającej na budowę nie posiadała zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w R., która była wymagana przepisami prawa. J. M. posiadała zgodę jedynie H. B. i E. Ł.. Z kolei z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z: aktu notarialnego z dnia [...] października 1930 r. rep. Nr [...] oraz postanowień Sądów wydanych w postępowaniach spadkowych (Sądu Powiatowego dla miasta Ł., Wydział [...] Cywilny z dnia [...] kwietnia 1958 r., sygn. akt Ns.II 382/58; postanowienie Sądu Powiatowego dla miasta [...], Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 1968 r., sygn. akt Ns.II 528/68, ); wypisu z rejestru gruntów aktualnego na dzień 18 sierpnia 1982 r., wynika, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicieli nieruchomości było więcej, niż uzyskanych przez J. M. zgód. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. złożyła J. M. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: -naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w tym: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, ar. 80, art. 97 pkt 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, a także art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie za podstawę ustaleń stanu własności przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] sierpnia 1982 roku, pomimo wiedzy organu o toczącym się postępowaniu o zasiedzenie tej nieruchomości przez E. Ł. i H. B.; -brak ustalenia czy zgoda na dysponowanie nieruchomością udzielona J. M. przez E. Ł. i H. B. była zgodą wyrażoną w imieniu wszystkich ówczesnych współwłaścicieli; -błędne uznanie, że skarżąca nie dysponowała nieruchomością na cele budowlane w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 1982 r.; -błędne uznanie braku prawa do dysponowania nieruchomością za naruszenie prawa o charakterze rażącym. W skardze wskazała, że prawo do dysponowania nieruchomością nie musiało być oparte na wyrażonej wprost zgodzie uzyskanej od wszystkich właścicieli. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] września 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1982 r. udzielającej J. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego indywidualnego na działce przy ul. P. w R., gm. K.. Na wstępie wskazać zatem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami powodującymi nieważność decyzji od samego początku z mocy art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r. I OSK 1657/11, LEX nr 1233163; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., II OSK 888/07; wyrok NSA z dnia 15 lutego 1999 r., II SA 1288/98, LEX nr 41908; wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r., II SA 1918/98, LEX nr 46256). Z kolei stosownie do treści art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Słusznie też organ wskazał, że prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 cyt. ustawy, należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych, jak też z umowy najmu lub dzierżawy bądź innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Zgodnie zatem z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93, dalej: k.c.) do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.), a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością, które w dacie wydania kontrolowanej decyzji stanowiło warunek udzielenia pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestorka w dacie wydania pozwolenia na budowę nie wykazała się, stosownie do treści art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezspornym jest bowiem, mając na uwadze treść dokumentów zgromadzonych w sprawie, na które powołał się organ, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji, tj. [...] sierpnia 1982 r., właścicielami nieruchomości, oprócz H. B. i E.Ł., byli również J. K., E. K. K., A. B. K., W. K., przy czym -co istotne- na dzień wydania decyzji inwestorka J. M. nie była właścicielką ww. działki inwestycyjnej nr [...]. Biorąc zatem pod uwagę treść przywołanych przepisów oraz stan faktyczny istniejący w dniu [...] sierpnia 1982 r., Sąd orzekający w niniejszej prawie stwierdził, że zasadnie organ stwierdził nieważność kontrolowanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1982 r. Porównując treść przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz stan faktyczny z daty wydania decyzji stwierdzić bezspornie należy, że przepis ten został naruszony w sposób oczywisty. Przepis ten jest jasny, klarowny i nie wymaga wykładni. Wymaga od inwestora wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. J. M. w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko nie posiadała zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzała prowadzić inwestycję, ale sama w ogóle nie posiadała żadnego prawa do tej nieruchomości. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r. nie mogła być zatem zaakceptowana w praworządnym państwie. Naruszałoby to porządek prawny oraz łamałoby podstawowe prawo pozostałych współwłaścicieli nieruchomości jakim jest prawo własności. Odpowiadając na zarzut skarżącej odnośnie nieprawidłowego uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji, tj. 1982 r., za organem -który przywołał adekwatny i przystający do stanu faktycznego w niniejszej sprawie wyrok- powtórzyć należy, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96 ONSA nr 3/1998, poz. 101). Nie można się zatem zgodzić z argumentacją skargi, a biorąc pod uwagę prawidłowo przeprowadzone postępowanie nie można organom zarzucić również naruszeń proceduralnych, na które powołała się skarżąca. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.