VII SA/Wa 679/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. R. i S. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu skargę oddala. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. R. - odmówił wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] (ul. S. w Z.), który poprzez działkę nr [...] stanowiłby włączenie ruchu z w/w drogi krajowej na działki nr [...] i [...] do pawilonu targowo-handlowo-wystawienniczego na w/w działkach. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż o zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr[...] na drogę wewnętrzną wystąpił S. R., współwłaściciel działek nr [...]. Przebudowa zjazdu, który jest obecnie używany sporadycznie jako indywidualny dojazd do kilku posesji - zgodnie z wnioskiem strony, spowoduje zmianę funkcji zjazdu na zjazd publiczny, który będzie generował ruch o dużym natężeniu, tak osobowy jak i ciężarowy do obiektu handlowo-usługowego. Jak wynika bowiem z załączonych dokumentów, zjazd publiczny z racji jego lokalizacji w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ul. S. . (drogi krajowej nr [...]) z ul. G. (drogą gminną nr [...]) - znajdzie się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, oraz w obrębie zlokalizowanej po stronie przeciwnej zjazdu - zatoki autobusowej. Organ podał, iż zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie: - wyjazdy z drogi do obiektu i wjazd na drogę - nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności - w obszarze oddziaływania skrzyżowania, - wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę - nie mogą występować na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Lokalizacja wnioskowanego zjazdu spowoduje, że pojazd wjeżdżający do obiektu handlowego od strony B. lub od strony ul. G. - będzie częściowo przejeżdżał poprzecznie przez końcowy fragment pasa dla skrętu w lewo, co kolidowałoby z w/w przepisem. W ocenie organu spowodowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym uzasadniało odmowę wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa po rozpoznaniu wniosku S. R. i A. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż zarządzeniem Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została ustalona klasa G (droga główna) drogi krajowej nr [...]. Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy G określa przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stanowi on, że: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Z kolei w myśl przepisu § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 tego rozporządzenia zjazdy publiczne, tzn. zjazdy do obiektów, w których jest prowadzona działalność gospodarcza (§ 55 ust. 1 pkt 3), nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (pkt 1) i na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 7). Organ podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2010r., iż lokalizacja zjazdu stanowiłaby oczywiste naruszenie przepisów, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego też organ dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym i orzekł o odmowie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010r. wniósł S. R. oraz A. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) poprzez błędne zastosowanie skutkujące odmową zgody na przebudowę zjazdu, - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne zastosowanie skutkujące odmową zgody na przebudowę zjazdu, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 7 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, W skardze podniesiono, iż skarżący są właścicielami działek o numerach geodezyjnych [...], położonych w Z., w gminie S . Na przedmiotowych działkach został wybudowany pawilon targowo- handlowo- wystawienniczy. Dla działek skarżących obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy S. W § 6 pkt 1 i § 13 ust. 5 pkt 2 tej uchwały zostały określone zasady obsługi komunikacjej dla działek. Zgodnie § 6 pkt 1 obsługa komunikacyjna terenu ma się odbywać istniejącym zjazdem z S. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 2 zmiana istniejącego zjazdu indywidualnego, o którym mowa w pkt 1 ustępu 5 w § 13, na zjazd publiczny dla usługowej funkcji terenu wymaga odrębnej zgody zarządcy drogi krajowej Nr [...] (S.). Jak podaje strona skarżąca, zapis § 13 ust. 5 pkt 2 znalazł się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wolą Generalnego Dyrektora Gróg Krajowych i Autostrad wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydanym w ramach uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z orzeczenia tego wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczono istnienie w tym miejscu zjazdu publicznego, wymagając jedynie przeprowadzenia uzgodnień w zakresie konkretnych rozwiązań technicznych i organizacji ruchu. W ocenie skarżących organ powinien brać pod uwagę postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie zapewnił ponadto skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, nie zawiadomił skarżących o zamiarze wydania decyzji i nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozstrzygając sprawę skupił się przede wszystkim na interesie społecznym (bezpieczeństwo w ruchu drogowym), pobieżnie traktując słuszny interes skarżących. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że budowa zjazdu, a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Z przepisu tego wynika również, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wyjaśnienia wymaga, że wymóg zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712). Jak wynika z akt sprawy przebudowa zjazdu spowoduje zmianę funkcji istniejącego indywidualnego zjazdu na zjazd publiczny. Obecnie zjazd znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ul. S. (drogi krajowej nr [...]) z ul. G. T., oraz w obrębie zlokalizowanej po stronie przeciwnej zjazdu zatoki autobusowej. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezspornym jest również, że zarządzeniem Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została ustalona klasa G (droga główna) drogi krajowej nr [...]. Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy G określa przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stanowi on, że: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zapadła po rozważeniu względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd podziela stanowisko organu administracyjnego, iż projektowana przebudowa zjazdu zmniejszy bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stwarza podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 316/08, publ. LexPolonica nr 1991043 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w niniejszej sprawie stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia nie występują żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem wniosku skarżących. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżonej decyzji i nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia norm prawa materialnego oraz procesowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego (brak przesłanek do udzielenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego) oraz swoje ustalenia i ich ocenę w świetle obowiązujących przepisów prawa zawarł w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, rozważając również możliwość przesunięcia istniejącego zjazdu. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).