VII SA/Wa 680/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi O G na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia O G na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...]z dnia [...] października 2018r., odmawiające jej wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnych przy ul. [...] , tj. w szczególności nieszczelnej instalacji gazowej w lokalu nr [...]ww. obiektu - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając postanowieni e, [...]WINB wyjaśnił, że [...] marca 2018 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie O G "o świadomym narażaniu zdrowia i życia ludzi oraz zgłoszenie złego stanu technicznego lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] i niedbałość administratora nieruchomości T.B.S. "[...]" w [...]." Pismem z 2 maja 2018r. PINB poinformował skarżącą, że "w związku z nieudostępnieniem (...) lokalu celem wykonania niezbędnych prac instalacyjnych oraz z uwagi na zagrożenie, o którym sama Pani sygnalizuje w swoim wystąpieniu, została podjęta decyzja odcięcia instalacji gazowej w pionie lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...]." Wobec kolejnych skarg O G PINB pismem z dnia [...] września 2018r. wezwał ją do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. O G pismem z 26 października 2018 r. odpowiedziała na wezwanie organu. PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...]października 2018r. odmówił O G wszczęcia na jej wniosek postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] – z uwagi na brak jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła O G. [...]WINB stwierdził, że w jego ocenie, w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 61 a § 1 k.p.a. determinujące wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes prawny nie może wynikać z zainteresowania określonej osoby toczącym się postępowaniem którego stronami są inne podmioty, ani nawet faktyczne skutki wynikające dla zainteresowanego z takiego toczącego się postępowania, ale nieznajdujące bezpośredniej podstawy w przepisach prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PINB wskazał, że "skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, bowiem nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, zajmuje wraz z córką lokal mieszkalny nr [...]w budynku przy ul. [...]. W chwili obecnej postępowanie w sprawie nieszczelnej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku P. O G. (...) interes prawny mają wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, w tym przypadku TBS "[...] " Sp. z o.o. (...)." [...]WIN podzielił ww. stanowisko i stwierdził, że argumenty podniesione w zażaleniu nie mają wpływu na stanowisko organów w tym konkretnym stanie faktycznym. Z analizy akt sprawy będących w dyspozycji tut. inspektoratu wynika, że O G mieszka w lokalu nr [...]w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] na podstawie umowy najmu zawartej z TBS "[...]" sp. z o.o. Najemca lokalu jest podmiotem, który posiada prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem lokalu, a zatem nie może być adresatem obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Art. 28 k.p.a. stanowi bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku są normy prawa materialnego, z których można wywodzić istnienie interesu prawnego. Stosunek wynikający z umowy najmu nie rodzi interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10.11.2015r. sygn. II SA/G1 650/15, z którego wynika, że "roszczenia (...) wynikające ewentualnie z umowy najmu, w tym przepisów określających zakres wzajemnych obowiązków stron umowy, nie podlegają badaniu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stanu technicznego budynku i nie kreują interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Obowiązki właściciela bądź zarządcy budynku wynikające w tym zakresie z art. 61 p.b. są egzekwowane przez organy nadzoru budowlanego, a ewentualne nakazy są kierowane do właściciela lub zarządcy." Zdaniem [...]WINB, kwestie ewentualnych rozliczeń między właścicielami a użytkownikami poszczególnych lokali mieszkalnych powinny zostać rozstrzygnięte w oparciu o normy prawa cywilnego, w tym w szczególności o zasady określone w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Analiza art. 28 k.p.a. oraz przepisów Prawa budowlanego w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 Pr. bud.) prowadzi do wniosku, że skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy objętej wnioskiem z dnia 8 marca 2018r. oraz kolejnymi wnioskami składanymi do PINB. Organ administracji publicznej nie jest prawnie zobligowany do uwzględnienia interesu faktycznego skarżącej, gdyż nie jest on prawnie chroniony, stąd skarżąca nie może skutecznie wnieść wniosku o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu [...]WINBN wyjaśnił, że przed tym organem toczyło się w przedmiotowej sprawie postępowanie w trybie skargowym zakończone wydaniem przez [...] WINB zawiadomienia z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdzającego zasadność skargi O G z dnia 19 kwietnia 2018 r. na działanie PINB, a następnie zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2018r. stwierdzającego bezzasadność skarg O G z: 27.08.2018 r. oraz 28.08.2018 r. na działanie organu powiatowego. Z dokumentacji składającej się na akta ww. spraw wynika, że w niniejszej sprawie organ powiatowy w dniu [...] września 2018 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości oraz wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku, przy czym prawo do informacji o podejmowanych działaniach przysługuje jedynie stronom postępowania. Z dokumentów znajdujących się w dyspozycji tut. organu wynika ponadto, że PINB prowadził również postępowanie wyjaśniające w sprawie stanu technicznego całego budynku zlokalizowanego przy ul. [...], a na [...] listopada 2018r. zostały wyznaczone czynności kontrolne w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, [...] WINB stwierdził, że w tej sprawie nie było podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego na wniosek O G z uwagi na to, że wniosek został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osoby, której nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61 a § 1 k.p.a. Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na 28 lutego 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. "poprzez nieuwzględnienie wniosku dot. kontroli budynku oraz lok. [...] przez co nie ustalono rzeczywistego stanu faktycznego (...) nie dokonano oględzin, pomiarów po remoncie budynku, nie uwzględniono całej dokumentacji z gazowni, PGNiG. Tym samym nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie (...)". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej "decyzji" i orzeczenia poprzedzającego i o zwolnienie jej z kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała na zamieszkiwanie lokalu wspólnie z córką, poczucie zagrożenia związanego z wykrytym przez PGNiG wyciekiem gazu z instalacji gazowej, pomimo dokonanej później wymiany instalacji gazowej i kotła C.O. Skarżąca podkreśliła, że w budynku tym nastąpił już zgon, a sąsiadka z lokalu pod jej lokalem trafiła do szpitala z podobnymi objawami, jakie ma skarżąca. Skarżąca wyraziła też niepokój niezbadaniem stanu faktycznego przez organa nadzoru budowlanego i podkreśliła, że opiekuje się córką i chce zapewnić jej bezpieczeństwo. Załączyła do skargi szereg dokumentów, wymienionych w pozycji "załączniki". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy, przyznając jej postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt VII SPP/Wa 153/19 prawo pomocy w zakresie całkowitym. W wyniku powyższego, pełnomocnikiem skarżącej z urzędu wyznaczony została adw. W C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie była prawidłowe, a skarga niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że istota niniejszej sprawy dotyczy poprawności zastosowania przez PINB art. 61a § 1 k.p.a. (i – w konsekwencji – zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a.), a nie tego, czy organ I i II instancji prawidłowo ustalili stan faktyczny sprawy. Organ bowiem, orzekając o odmowie wszczęcia postępowania w ww. trybie po pierwsze nie rozstrzygał żadnej sprawy administracyjnej, a po drugie nie prowadził żadnych ustaleń co do stanu faktycznego (niewszczętej jeszcze przecież) sprawy administracyjnej. Kontrolował wyłącznie to, czy sprawa może być wszczęta w świetle przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. z wniosku skarżącej. Z tego też powodu wszelkie zarzuty skarżącej naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a więc w zakresie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nie były zasadne, gdyż organ tych przepisów w ogóle nie stosował (i stosować nie mógł) na etapie orzekania o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 61a § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ I instancji (a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 21 lutego 2019 r. - Dz.U. z 2019 r. poz. 730, czyli przed 4 maja 2019 r.) stanowił, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ całkowicie błędnie wskazał, jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania brak przymiotu strony wnioskodawczyni (tzw. podmiotowe przesłanki negatywne). Wyjaśnić bowiem należy, że organ może odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego tylko wówczas, kiedy stwierdza od razu i bez najmniejszych wątpliwości (i bez potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego) brak interesu prawnego podmiotu, domagającego się wszczęcia postępowania. Wprawdzie uzasadnienie PINB odmowy wszczęcia postępowania, zawarte w postanowieniu z [...] października 2018 r. Nr [...], dotyczące braku przymiotu strony skarżącej i w konsekwencji przesłanki podmiotowej z art. 61a § 1 k.p.a. jest błędne, tym niemniej – w ocenie tut. Sądu – ta wada postanowienia nie miała wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia PINB bowiem wyraźnie stwierdził, że odmawia wszczęcia postępowania nie tylko z braku przymiotu strony u skarżącej, ale również dlatego, że w sprawie toczy się już postępowanie tożsame. Należy więc nawiązać do tej części hipotezy art. 61a § 1 k.p.a., która oprócz negatywnych przesłanek podmiotowych przewiduje przesłanki przedmiotowe odmowy wszczęcia postępowania. Do "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania", wymienionych w ww. artykule, należą bowiem m.in. takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy. W takim wypadku, skutkiem procesowym żądania rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu jest obowiązek organu odmówienia wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2503/18, z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18 – CBOSA). Jak zaś wynika z akt sprawy, PINB wszczął z urzędu [...]września 2018 r. postępowanie w sprawie nieszczelnej instalacji gazowej w lokalu Nr [...] w budynku przy ul. [...]. Postępowanie to zakończyło się postanowieniem tego organu z [...] grudnia 2018 r. o umorzeniu – z uwagi na przedmiotową bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Wprawdzie wniosek skarżącej był datowany na 8 marca 2018 r., a więc wpłynął do organu przed wszczęciem sprawy z urzędu, tym niemniej w dniu orzekania o wniosku skarżącej, tj. 31 października 2018 r., PINB nie mógł już ponownie w tej sprawie wszcząć postępowania na wniosek O G, właśnie z uwagi na stanowczą dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. i już toczące się z urzędu tożsame postępowanie. To, że PINB – jako organ I instancji – wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej dopiero po 7 miesiącach od otrzymania takiego wniosku, nie przemawia na korzyść tego organu i może stanowić o przewlekłym postępowaniu organu, ale nie ma znaczenia dla poprawności podstawy samego orzeczenia. Dlatego też odmowa wszczęcia postępowania z powodu już trwającej sprawy (wszczętej z urzędu) jest wystarczającym i poprawnym uzasadnieniem treści orzeczenia oraz jego podstawy. Zawisłość sprawy w innym postępowaniu mogła być samodzielną przyczyną odmowy wszczęcia tożsamego postępowania – zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Gdyby natomiast wyłączną przesłanką postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania był brak przymiotu strony, to takie postanowienie naruszałoby art. 61a § 1 k.p.a., jako, że ustalenie negatywnej przesłanki podmiotowej wymagałoby postępowania wyjaśniającego i – w razie ustalenia, że skarżąca nie jest stroną - ewentualnego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania z powodu podmiotowej bezprzedmiotowości. Oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinno się co do zasady dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania. Organ administracji może bowiem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz analizy prawnej, to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom. [...]WINB całkowicie pominął rzeczywistą i poprawną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania przez PINB (choć była ona wskazana w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji), koncentrując się wyłącznie na braku przymiotu strony OG. Naruszył tym samym art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. błędnie sporządzając uzasadnienie prawne i art. 11 k.p.a. nieprawidłowo wskazując przesłanki rozstrzygnięcia. Tym niemniej to naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.), jako że postanowienie organu odwoławczego było prawidłowe, gdyż utrzymywało w mocy poprawne postanowienie PINB. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.