VII SA/Wa 685/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "GDDKiA", "organ") decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...]grudnia 2012 r. E. N. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]listopada 2012 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...]Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i nr [...]położonych w miejscowości [...]w celu dojazdu do działki nr [...]- umorzył postępowanie zainicjowane wyżej wymienionym wnioskiem. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] października 2012r. Wójt Gminy [...]zwrócił się do GDDKiA o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...]do działek nr [...]i [...]położonych w miejscowości [...], w celu dojazdu do działki nr [...]. Działki [...]i [...], będące własnością Gminy [...], położone są przy drodze krajowej Nr [...]zaliczanej do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego oznaczonych symbolem "[...]". Zgodnie ze stanem faktycznym są częścią chodnika zlokalizowanego wzdłuż drogi krajowej. Zjazd indywidualny z drogi krajowej, poprzez działki nr [...]i [...], wskazany we wniosku miałby zapewnić dojazd do działki przyległej nr [...]stanowiącej własność osoby prywatnej. Organ powołał się na § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy [...]zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy [...] lub [...] do obsługi przyległych nieruchomości. Organ wskazał na możliwość ustanowienia służebności drogowej na działkach nr [...],[...],[...]i [...], tak jak ma to miejsce w przypadku pozostałych nieruchomości sąsiadujących. Powołując się na bezpieczeństwo ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej, decyzją z dnia [...]listopada 2012 roku znak [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) (dalej: "ustawa o drogach publicznych) w związku z § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) oraz art. 104 i 107 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...]znak: [...] z dnia [...] października 2012r., w sprawie wydania zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...]do działek nr [...]i [...]położonych w miejscowości [...]w celu dojazdu do działki nr [...]- nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...]do działek nr [...]i [...]położonych w miejscowości [...]w celu dojazdu do działki nr [...]. Pismem z dnia [...]grudnia 2012 roku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z dnia [...]listopada 2012 roku odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...]do działki nr [...]wystąpił E. N.. W uzasadnieniu swojego żądania podniósł, iż w myśl art. 28 k.p.a. jest stroną w prowadzonym przez GDDKiA postępowaniu. Dodał, że jego działka od kilku lat nie ma dojazdu do żadnej drogi. Decyzja GDDKiA, którą otrzymał jest krzywdząca i nie może się z nią zgodzić, uzyskał bowiem zapewnienie poprzedniego wójta przy przekazywaniu części działek pod budowę chodnika, że będzie mógł korzystać ze wspólnego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Rzeczywistość okazała się inna. Dodał, iż zjazd nie spowoduje wzrostu zagrożenia, albowiem korzystanie z niego będzie sporadyczne. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku, wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, GDDKiA na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku E. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]listopada 2012 r., znak [...]w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i nr [...]położonych w miejscowości [...]w celu dojazdu do działki nr [...]- umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, iż decyzja z dnia [...]listopada 2012 r., znak [...], w której GDDKiA nie udzielił zezwolenia na ww. lokalizację zjazdu została wydana na wniosek Wójta Gminy [...]. Decyzję tą zaskarżył E. N., który w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożył wniosek z dnia [...]grudnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że zasadne jest umorzenie postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem E. N., z uwagi na to, iż wnoszący ten wniosek nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...]i nr [...]położonych w m. [...]w celu dojazdu do działki nr [...]. Wskazując na definicję pojęcia strony postępowania administracyjnego, wiążącą określony podmiot z interesem prawnym (art. 28 k.p.a.) o charakterze materialnoprawnym, GDDKiA wskazał, iż dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest istnienie normy prawnej przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Jednocześnie interesu prawnego nie można mylić z interesem faktycznym, tj. z sytuacją, w której dany podmiot jest wprawdzie, bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. Organ powołał się na art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację bądź przebudowę zjazdu stroną postępowania jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Tymczasem działki nr [...]i nr [...], które bezpośrednio przylegają, do drogi krajowej nr [...]stanowią, własność gminy [...], zaś zjazd indywidualny z drogi krajowej do działek nr [...]i nr [...]ma zapewnić dojazd do działki nr [...]stanowiącej własność osoby prywatnej – E. N.. W tych okolicznościach z uwagi na fakt, iż E. N. nie jest właścicielem, ani użytkownikiem działek nr [...] i nr [...], nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez zarządcę drogi krajowej nr [...]. Wskazując na to, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., normujący umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie decyzji, w sytuacji gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe organ podniósł, iż bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym występuje, jeśli podmiotowi biorącemu udział w postępowaniu administracyjnym brak przymiotu strony, co ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżącego. W przedmiotowej sprawie skarżący ma interes faktyczny, który nie może być utożsamiany z interesem prawnym i nie daje legitymacji procesowej do zwrócenia się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe uzasadnia umorzenie postępowania wszczętego na jego wniosek. Pismem z dnia [...]lutego 2013 roku E. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję GDDKiA z dnia [...] lutego 2013 roku znak [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa poprzez : 1) odmowę przyznania jemu przymiotu strony w postępowaniu; 2) nie przestrzeganie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasad ogólnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego (w art. 7-10) takich jak: zasada praworządności, zasada pogłębiania zaufania obywateli, zasada informowania stron, zasada uczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na powyższe wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz ponowne przeprowadzenie postępowania. Skarżący podniósł, iż jego działka nie posiada dojazdu, a ustanowienie służebności przejazdu nie jest możliwe, gdyż działka, przez którą miałaby przebiegać służebność jest wąska i połowa działki byłaby wyłączona z produkcji. Przed przekazaniem Gminie działek pod chodnik była możliwość zjazdu. Wójt wykupując części działek przylegających do drogi pod budowę chodnika zobowiązał się, że dostęp do drogi zostanie zachowany, dlatego też Wójt Gminy [...]jako właściciel działki przylegającej bezpośrednio do pasa drogi wystąpił z wnioskiem w niniejszej sprawie. Zakwestionował stanowisko GDDKiA o braku istnienia u skarżącego przymiotu strony, wskazując, iż organ po wniesieniu wniosku w niniejszej sprawie przez Wójta winien był ustalić czy w postępowaniu powinny brać udział inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić je o jego wszczęciu. W ocenie skarżącego organ nie wywiązał się z tych obowiązków. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Wobec tego, iż art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, należy ich poszukiwać w treści art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia między innymi wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości i wymaga wniosku strony, to jest osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek nielegitymowanego podmiotu podlega umorzeniu (por. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2012 roku w sprawie II GSK 1051/11 (LEX nr 1244454), z dnia 19 września 2012 roku w sprawie II GSK 1038/11 (LEX nr 1218379) i z dnia 19 września 2012 roku w sprawie II GSK 1039/11 (LEX nr 1218380). Z art. 28 k.p.a. wynika zaś, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06 (LEX nr 385385) stwierdził, że: "Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Interes prawny w ujęciu art. 28 k.p.a., rozumiany w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Tym samym nie wypełnia przesłanek z art. 28 k.p.a. sytuacja, gdy strona jest zainteresowana rozstrzygnięciem, ale brak jest podstawy prawnej, na której mogłaby opierać swoje roszczenie. Sytuacja taka świadczy o istnieniu interesu faktycznego, który jest pojęciem odmiennym od interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem GDDKiA, iż skarżący nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony. Materialną podstawą żądania budowy lub przebudowy zjazdu jest art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Wobec takiej treści przepisu stanowiącego podstawę do żądania zezwolenia zarządcy drogi na budowę zjazdu krąg podmiotów posiadających legitymację procesową do wystąpienia z takim żądaniem, jak i brania udziału w postępowaniu obejmuje jedynie właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1343/11 (LEX nr 1125549); wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 1113/11 (LEX nr 1114228); wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 610/11 (LEX nr 1153224)). W sprawie niniejszej jest bezsporne i wynika niewątpliwie z akt administracyjnych, iż działka nr [...], której właścicielem jest skarżący nie jest przyległa do drogi, zaś do drogi przylegają działki nr [...]i [...], które są własnością Gminy [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez Gminę [...]. Wobec tego, iż skarżący nie jest właścicielem, ani zarządcą działek przylegających do drogi krajowej nr [...], z której do działek wskazanych we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie miałby być zlokalizowany zjazd, trafna jest ocena organu wyrażona w zaskarżonej decyzji o braku u skarżącego przymiotu strony w niniejszej sprawie. Interes prawny w tym postępowaniu posiada bowiem Gmina [...], zaś odnośnie skarżącego możemy mówić jedynie o interesie faktycznym. Jak wskazano wyżej interes faktyczny nie daje podstaw do stwierdzenia legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Tym samym formułowane przez skarżącego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew tym zarzutom organ nie był zobowiązany do informowania skarżącego o toczącym się postępowaniu i nie dopuścił się naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów, jak również innych przepisów prawa materialnego ani postępowania. Prawidłowe ustalenie braku po stronie skarżącego istnienia przymiotu strony trafnie doprowadziło do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenie postępowania odwoławczego. W tych okolicznościach wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił zgodnie z treścią wyroku.