VII SA/Wa 688/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Fundacji [...] z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 marca 2025 r. nr 479/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Wojewoda Mazowiecki (dalej: "organ", "Wojewoda") decyzją z 4 marca 2025 r. nr 479/OPO/2025 znak: WIR-II.7840.3.15.2024.GGC działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. K. i W. S. oraz T. N. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 11 października 2024 r. Nr 183/WLO/ PB/2024, znak UD-XVI-WAB-AAB.6740.44.2024.RSW, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Fundacji R. w O. (dalej: "inwestor", "skarżąca", "Fundacja"), pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwiema bryłami nadziemnymi, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. F. w dzielnicy W. m. W. , uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 11 października 2024 r. Nr 183/WLO/ PB/2024 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że 1 marca 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Fundacji, o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwiema bryłami nadziemnymi, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. F. w dzielnicy W. m. W. . Organ I instancji, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał inwestora, do usunięcia braków ww. wniosku. W dniu 15 kwietnia 2024 r. wpłynęła do organu I instancji odpowiedź inwestora, na ww. wezwanie wraz z dołączonymi korektą wniosku o pozwolenie na budowę i innymi wymaganymi przepisami Prawa budowlanego dokumentami. W dniu 10 maja 2024 r. wpłynęło kolejne pismo inwestora informujące o uzupełnieniu wniosku. Następnie Prezydent postanowieniem z 19 maja 2024 r. Nr 159/ WLO/PA/2024, nałożył na inwestora, obowiązek usunięcia nieprawidłowości i uzupełnienia braków w projekcie budowlanym. W dniu 2 lipca 2024 r. wpłynęło do organu administracji architektoniczno-budowanej pismo T. N. Re z zastrzeżeniami i wnioskami dotyczącymi planowanej inwestycji budowlanej. W dniu 19 lipca 2024 r. wpłynęło do organu administracji architektoniczno-budowanej pismo inwestora z uzupełnieniem do wniosku o pozwolenie na budowę wraz z opinią prawną 111/2024 z 4 lipca 2024 r. W dniu 29 sierpnia 2024 r. wpłynęły do organu I instancji kolejne pisma inwestora, tj. stanowiące odpowiedź na pismo z 2 lipca 2024 r. i następne uzupełnienie wniosku. Następnie Prezydent decyzją z 11 października 2024 r. Nr 183/WLO/PB/2024, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E. K. i W. S. oraz T. N.. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 31 grudnia 2024 r. Nr 1457/OPO/2024, zlecił Prezydentowi, przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia akt sprawy, a co za tym idzie uzupełnienia i doprowadzenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz projektu budowlanego poprzez: - wykazanie zgodności projektu budowlanego z §14 i §15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), poprzez wykazanie faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej - ulicy F. ; - wykazanie zgodności projektu budowlanego z decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 29 listopada 2022 r. Nr 191/RU/2022 o warunkach zabudowy, w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych, poprzez sporządzenie prawidłowego bilansu miejsc postojowych; - doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę w zakresie przedmiotu inwestycji; - wykazanie zgodności projektu budowlanego z § 60 ust. 1 oraz § 40 ust. 2 warunków technicznych, poprzez uzupełnienie projektu o kompletną analizę nasłonecznienia z jednoznacznymi wnioskami; - naniesienie na projekcie zagospodarowania terenu odległości "Placu Zabaw" od granic działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. F. w dzielnicy W. m. Warszawy, a co za tym idzie wykazanie, że zostaną spełnione przepisy § 40 ust. 4 warunków technicznych, tj. odległość placu zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, dróg, ciągów pieszo-jezdnych, okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz miejsc gromadzenia odpadów wynosić będzie co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów, o których mowa w§ 19 ust. 1. - wyjaśnienie kwestii usytuowania miejsc parkingowych ogólnodostępnych na projekcie zagospodarowania terenu przy granicy działki o nr ew. [...] z działką o nr ew. [...] , a mianowicie z projektu zagospodarowania terenu wynika, że są one usytuowane niezgodnie z przepisem § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) warunków technicznych. Prezydent pismem z 30 stycznia 2025 r., odpowiedział na ww. postanowienie organu wojewódzkiego. Wojewoda wskazał, że z regulacji art. 35 Prawa budowlanego wynika, że zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenie, jakie wymagania ze względu na charakter sprawy powinien spełnić inwestor, a następnie sprawdzenie czy zostały one spełnione. W razie ustalenia, że nie wszystkie wymogi określone w art. 35 ust.1 Prawa budowlanego zostały spełnione, organ, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ I instancji decyzją z 11 października 2024 r. Nr 183/ WLO/PB/2024, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. Zdaniem organu I instancji Inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 i 33 Prawa budowlanego, niezbędne do wydania pozwolenia na budowę inwestycji. Organ wojewódzki, przechodząc do obowiązkowych sprawdzeń w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazał, że na obszarze inwestycji w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w związku z powyższym podstawę orzekania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę i wydania przez Prezydenta decyzji z 11 października 2024 r., stanowiła decyzja Prezydenta o warunkach zabudowy Nr 191/RU/2022 z 29 listopada 2022 r., Organ odwoławczy, przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK1443/14, wg którego norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą pod warunkiem, że ma nie niższą od tej ostatniej moc prawną, i z której to reguły wynika reguła kolizyjna stosowania nowej ustawy do spraw wszczętych i jeszcze niezakończonych, jeśli nowa ustawa nie zawiera przepisów, z których wynika, że ma ona zastosowanie dopiero do spraw, które wszczęte zostały po jej uchwaleniu, ma obowiązek stosowania obowiązującego prawa i rozstrzygania w oparciu o stan prawny istniejący w dacie orzekania. W przypadku zatem, gdy w trakcie trwania postępowania przepisy uległy zmianie, organ winien orzekając uwzględnić nową regulację. Wojewoda zaznaczył zatem, że w sprawie należy mieć na uwadze, że w trakcie postępowania odwoławczego weszła w życie z dniem 31 grudnia 2024 r. Uchwała Nr XII/396/2024 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 28 listopada 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru O. część zachodnia (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2024 r., poz. 12798). Skoro zatem dokumentacja projektowa została sporządzona w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (odwoławczego) na obszarze, na którym znajduje się działka objęta inwestycją, wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to należy inwestycję budowlaną sprawdzić z ustaleniami tego planu. Wynika to wprost z brzmienia art. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ do sprawdzania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, tylko w sytuacji, gdy nie ma uchwalonego planu miejscowego. W związku z powyższym, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania został uchwalony plan miejscowy, to pozwolenie na budowę będzie mogło być wydane tylko wtedy, gdy projekt budowlany będzie zgodny z jego ustaleniami, w przeciwnym wypadku projekt winien podlegać zmianom dostosowawczym. Organ zauważył, że w sytuacji wejścia w życie planu miejscowego nie jest niezbędne wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, a jak wskazano wyżej z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. Zdaniem Wojewody niemożliwe jest wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena taka dokonana po raz pierwszy przez organ odwoławczy oznaczałaby pozbawienie stron oceny sprawy przez jedną instancję, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. Dokonanie tej oceny po raz pierwszy należy organu I instancji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, które polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydawania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, na skutek istotnej zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym merytoryczny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a., mającego na celu dostosowanie projektu budowlanego do zgodności z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydanie orzeczenia na tej podstawie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odmowa zaś zatwierdzenia projektu budowlanego ze względu na niezgodność z planem pozbawiłaby inwestorów możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed organem II instancji. W związku z powyższym Wojewoda stanął na stanowisku, że sprawa winna być przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wojewoda zaznaczył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien również rozstrzygnąć kwestię zgodności projektu budowlanego z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), poprzez wykazanie faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej - ulicy F. , mając na uwadze zebrany materiał dowody na etapie postępowania II instancji, jak również podnoszone przez skarżących kwestie. Wobec przedstawionych okoliczności, a także uchybień organu I instancji, Wojewoda uznał, że naprawienie wskazanych nieprawidłowości przez organ wojewódzki wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego przed tym organem. Wyjaśnienie ww. kwestii na etapie postępowania odwoławczego musiałoby wiązać się z koniecznością ponownego postępowania dowodowego w całości, w tym sprawdzenia dokumentacji projektowej pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. To z kolei pozbawia strony prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach, a co za tym idzie należy to już traktować w kategoriach naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Tym samym podjęcie przez organ odwoławczy w istocie nowego postępowania w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby wyjście poza zakres jego kompetencji określonych w art. 136 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, gdyż nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Z podanych przyczyn Wojewoda za konieczne uznał zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniając przepisy procedury administracyjnej i wskazania wyrażone w niniejszej decyzji oraz stan faktyczny sprawy, organ I instancji zastosuje na nowo art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, umożliwiając Inwestorowi w oparciu o wyraźną podstawę prawną usunięcie ewentualnie zaistniałych nieprawidłowości, związanych z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ I instancji powinien ponownie przeanalizować w kontekście norm planistycznych możliwość realizacji inwestycji. Fundacja złożyła sprzeciw od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy - decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 29 listopada 2022 r. nr 191/RU/2022, która na dzień orzekania przez Wojewodę była decyzją ostateczną i obowiązującą, wobec czego Wojewoda był zobligowany do merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania, II. przepisów prawa materialnego tj. art. 65 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.), poprzez sprzeczne z tym przepisem przyjęcie przez Wojewodę, iż wejście w życie w dniu 31 grudnia 2024 r. planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr XII/369/2024 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dn. 28 listopada 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru O. część zachodnia) skutkuje wygaśnięciem obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy z przedmiotowej regulacji jednoznacznie wynika, że fakt wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wymaga przeprowadzenia przez właściwy organ odrębnego postępowania oraz wydania odrębnej decyzji w zakresie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a., III. przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez Wojewodę, że zgodnie z przedmiotowym przepisem, w razie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru, nie jest niezbędne wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przedmiotowy przepis wprost wskazuje, że przed wydaniem pozwolenia na budowę, weryfikowana jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu miejscowego albo decyzją o warunkach zabudowy. Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o uchylenie w zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że zdaniem skarżącej decyzja Wojewody jest błędna, ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Podstawą uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest art. 138 § 2 k.p.a. Prezydent w dniu 11 października 2024 r. wydając decyzję o udzieleniu Skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oparł swoje rozstrzygnięcie o wydaną wcześniej i posiadającą walor ostateczności decyzję o warunkach zabudowy. Na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ I instancji nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze. Uchwała, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (której zapisy zaczęły obowiązywać od dnia 31 grudnia 2024 r.) została podjęta w dniu 28 listopada 2024 r., a zatem po wydaniu decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje samoistnym wygaszeniem i pominięciem zapisów wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Takie stanowisko zdaniem skarżącej jest błędne z kilku przyczyn i wynika z nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa oraz nieznajomości orzecznictwa, które wyraźnie wskazuje na to, że decyzja o warunkach zabudowy nie wygasa automatycznie w związku z uchwałą o planie miejscowym. Po pierwsze, w świetle przepisów k.p.a. decyzja administracyjna, w tym decyzja o warunkach zabudowy, pozostaje w obiegu prawnym do momentu, gdy organ administracyjny, który ją wydał stwierdzi jej wygaśnięcie. To zaś nie miało miejsca w sprawie. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a., decyzje administracyjne mogą wygasać na podstawie przepisów szczególnych, w tym również na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeśli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są sprzeczne z wcześniejszą decyzją administracyjną. A zatem, jeśli plan miejscowy wprowadza zmiany w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy, zmiany te muszą być zidentyfikowane i stwierdzone przez odpowiedni organ administracyjny, który wydał decyzję o warunkach zabudowy. W omawianej sprawie, decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez Prezydenta w pełnej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i pozostaje w mocy do momentu, gdy organ administracyjny stwierdzi jej wygaśnięcie lub nieważność. Organ II instancji wydając skarżoną decyzję o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę całkowicie tę kwestię pominął. Ponadto, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja wydana na podstawie art. 162 k.p.a. jest decyzją w nowej sprawie, odrębnej od tej, w której zapadła decyzja, której wygaśnięcie jest stwierdzane. Ten sam Sąd kilkanaście lat później stwierdził także, że wygaśnięcie mocy obowiązującej decyzji z mocy ustawy nie można utożsamiać ze stwierdzeniem jej wygaśnięcia na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 162 § 1 k.p.a. W tym sensie przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji w związku z zaistnieniem podstaw określonych w art. 162 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych (np. w art. 65 ust. 1 u.p.z.p.) nie można twierdzić, że ta ostatnia decyzja "wygasła" lub przestała obowiązywać ("funkcjonować w obrocie prawnym"), gdyż wygaśnięcie jej mocy obowiązującej następuje właśnie na podstawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie. Z powyższego wynika, że do wygaśnięcia decyzji niezbędne jest wydanie odrębnego orzeczenia przez organ administracyjny - decyzji o wygaśnięciu. Decyzja administracyjna nie wygasa automatycznie na skutek uchwały planu miejscowego, jeśli ten plan nie wprowadza zmian sprzecznych z decyzją o warunkach zabudowy. Jednak okoliczność, czy ustalenia planu są zgodne/sprzeczne z wydaną decyzją o warunkach zabudowy wymaga przeprowadzenia stosownej analizy w toku odrębnego postępowania administracyjnego. W związku z tym, dopóki Prezydent nie stwierdził wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta pozostaje w mocy, bowiem użyta przez ustawodawcę terminologia niewątpliwie wskazuje na wzmiankowaną już obligatoryjność wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w sytuacji stwierdzenia ich bezprzedmiotowości z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek przewidzianych w art. 65 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.p.z.p. Jest to więc przykład tzw. decyzji związanej. Do momentu wydania ostatecznej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia ww. decyzji lokalizacyjnych pozostaje ona w obrocie prawnym i z racji tego powinna wywoływać skutki prawne. Przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie innej decyzji w związku z zaistnieniem podstaw określonych w art. 162 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych (np. w art. 65 ust. 1 u.p.z.p.) nie można twierdzić, że ta ostatnia decyzja "wygasła" lub przestała obowiązywać ("funkcjonować w obrocie prawnym"). Wygaśnięcie jej mocy obowiązującej następuje na podstawie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie, a nie z mocy prawa. Samo uchwalenie planu miejscowego nie czyni bezprzedmiotową decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Konieczne jest zaistnienie dodatkowych przesłanek, tj. stwierdzenia, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a także stwierdzenia, że nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. To jednak odbywa się w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Na podstawie stanowisk sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie. W konsekwencji, do czasu wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej, wcześniejsza decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy, która została wydana przez Prezydenta m.st. Warszawy nie wygasła z momentem przyjęcia uchwały o uchwaleniu planu miejscowego, lecz pozostaje w obiegu prawnym. Nieuwzględnienie tego faktu w zaskarżonej decyzji jest błędne. Wojewoda zobligowany był do rozpoznania odwołania z uwzględnieniem treści wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, decyzja Wojewody Mazowieckiego uchylająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy jest błędna, ponieważ została wydana w sposób, który narusza zasady prawa administracyjnego. W szczególności, nie uwzględnia ona faktu, że decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w mocy do momentu stwierdzenia jej wygaśnięcia przez organ administracyjny, a uchwała o planie miejscowym samoistnie na nią nie wpływa. Z tych wszystkich przyczyn, brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, udzielając Skarżącej pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprzeciw jest niezasadny i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17). Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Wojewody, nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, zostały spełnione. Bezspornym jest, że stosownie do treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 172/16, w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I instancji a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Ponadto w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2762/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu pierwszej instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem zmiana stanu prawnego pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a decyzji organu odwoławczego spowodowała konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w pełnym zakresie i w oparciu o inne przepisy i kryteria. W tej sytuacji rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. a15 k.p.a. Należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie, Prezydent m. st. Warszawy decyzją Nr 183/WLO/PB/2024 z dnia 11 października 2024 r., znak: UD-XVI-WAB-AAB.6740.44.2024.RSW, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Fundacji pozwolenia na budowę według projektu budowlanego z dnia 29 lutego 2024 r., poprawionego i uzupełnionego 13 lipca 2024 r. W dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji na terenie planowanej inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w związku z powyższym podstawę orzekania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 1 marca 2024 r. uzupełnionego w dniach 15 i 22 kwietnia 2024 r. i wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji Nr 183/WLO/PB/2024 z dnia 11 października 2024 r., znak: UD-XVI-WAB- AAB.6740.44.2024.RSW, stanowiła decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta m. st. Warszawy Nr 191/RU/2022 z dnia 29 listopada 2022 r., znak: UD-XVI-WAB- RU.6730.231.2021.EHO (25.EHO), ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wielokubaturowego o więcej niż jednej bryle nadziemnej na wspólnej kondygnacji podziemnej o funkcji garażowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. F. w dzielnicy W. m. W. . W trakcie postępowania odwoławczego weszła w życie z dniem 31 grudnia 2024 r. Uchwała Nr XII/396/2024 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 listopada 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru O. część zachodnia (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2024 r., poz. 12798). Należy zgodzić się z Wojewodą, że skoro dokumentacja projektowa została sporządzona w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (a w niniejszym przypadku odwoławczego) na obszarze, na którym znajduje się działka objęta przedmiotową inwestycją, wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to należy inwestycję budowlaną sprawdzić z ustaleniami tego planu. Wynika to wprost z brzmienia art. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ do sprawdzania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, tylko w sytuacji, gdy nie ma uchwalonego planu miejscowego. W związku z powyższym, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania został uchwalony plan miejscowy, to pozwolenie na budowę będzie mogło być wydane tylko wtedy, gdy projekt budowlany będzie zgodny z jego ustaleniami, w przeciwnym wypadku projekt winien podlegać zmianom dostosowawczym. Sąd podziela opinię Wojewody, że w sytuacji wejścia w życie planu miejscowego nie jest niezbędne wydanie odrębnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, a jak wskazano wyżej z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. Dlatego nie jest zasadny w ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczne z tym przepisem przyjęcie przez Wojewodę, iż wejście w życie w dniu 31 grudnia 2024 r. planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr XII/369/2024 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 listopada 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru O. część zachodnia) skutkuje wygaśnięciem obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy z przedmiotowej regulacji jednoznacznie wynika, że fakt wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wymaga przeprowadzenia przez właściwy organ odrębnego postępowania oraz wydania odrębnej decyzji w zakresie wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a. Po pierwsze organ nie stwierdził, że wejście w życie powyższego planu miejscowego, skutkuje wygaśnięciem decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, kwestia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, nie decyduje o kryteriach oceny danej inwestycji w sytuacji gdy uchwalony został plan miejscowy. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 311/13: "Wprawdzie decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku planu miejscowego, lecz - co podkreślić należy - późniejsze podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego ma - w świetle art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu - istotny wpływ na jej moc wiążącą. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zatem decyzja o warunkach zabudowy nie daje inwestorowi bezwzględnego uprawnienia do realizowania inwestycji, zwłaszcza jeśli jej ustalenia są niezgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, Lex nr 737693), iż przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu ma głównie zadanie porządkujące - stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego, lecz nawet gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji. Należy bowiem podkreślić, iż to gmina - a nie inwestor - decyduje o ładzie przestrzennym obowiązującym na gminy terytorium i czyni to przede wszystkim w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych wywodów stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonując sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane stwierdzi, że w obrocie prawnym funkcjonuje obowiązujący plan miejscowy, nie może poprzestać na ocenie zgodności projektu budowlanego wyłącznie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powołanego przepisu wywieść można bowiem, że ocena zgodności projektu budowlanego wyłącznie z ustaleniami tej decyzji następuje jedynie w przypadku braku planu miejscowego. Jeżeli zaś plan ten jest obowiązującym aktem prawnym to organ administracji architektoniczno-budowlanej musi dokonać sprawdzenia zgodności tego projektu z ustaleniami planu miejscowego. Podkreślić bowiem należy, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu) i z tego względu stanowi jedno ze źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), na podstawie i w granicach którego działają przecież organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 7 Konstytucji RP). Zatem związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 55 i art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu nie można rozumieć jako bezwzględnego nakazu uwzględniania tylko tej decyzji, a nie zapisów planu miejscowego. Związanie to oznacza jedynie tyle, iż w przypadku braku miejscowego planu i określenia warunków zabudowy w drodze decyzji, projekt budowlany winien być sporządzony zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji. W ocenie Sądu nie zmienia to jednak faktu, iż pierwszeństwo ma akt prawa miejscowego". Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić zatem należy, że nie jest możliwe w rozpoznawanej sprawie wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie jak już wyżej wspomniano, ocena taka dokonana po raz pierwszy przez organ odwoławczy oznaczałaby w istocie pozbawienie stron jednej instancji administracyjnej, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a., bowiem to do organu I instancji należy dokonanie tej oceny po raz pierwszy. Należy zgodzić się z Wojewodą, że na skutek istotnej zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym merytoryczny wpływ na jej rozstrzygniecie, zaś przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a., mającego na celu dostosowanie projektu budowlanego do zgodności z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydanie orzeczenia na tej podstawie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Odmowa zaś zatwierdzenia projektu budowlanego ze względu na niezgodność z planem pozbawiłaby inwestorów możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed organem II instancji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej na mocy art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 1198/88). Wydanie, zatem w drugiej instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu do rozpatrzenia sprawy niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w stopniu wykraczającym poza zakres mieszczący się w kompetencji organu odwoławczego i dlatego Wojewoda słusznie uznał, że powinna być ona przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Wojewoda wskazał także na okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wyjaśniając, że organ I instancji powinien również rozstrzygnąć kwestię zgodności projektu budowlanego z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej warunkami technicznymi", poprzez wykazanie faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej - ulicy F. , mając na uwadze zebrany materiał dowody na etapie postępowania II instancji, jak również podnoszone przez skarżących kwestie. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniając przepisy procedury administracyjnej i wskazania wyrażone w niniejszej decyzji oraz stan faktyczny sprawy organ administracji architektoniczno-budowlanej zastosuje na nowo art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, umożliwiając inwestorowi w oparciu o wyraźną podstawę prawną usunięcie ewentualnie zaistniałych nieprawidłowości, związanych z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeanalizuje także ponownie w kontekście norm planistycznych możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Sąd podziela ocenę, że wyjaśnienie tych kwestii na etapie postępowania odwoławczego musiałoby wiązać się z koniecznością ponownego postępowania dowodowego w całości, w tym sprawdzenia dokumentacji projektowej pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Z powyższych przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw, uznając stanowisko w nim wyrażone za nieuzasadnione.