VII SA/Wa 69/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Centrum Medyczne [...] sp. z o.o. z siedzibą w I, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "GINB") na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Centrum Medycznego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") od pisma Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskiem z [...] maja 2021 r., Centrum Medyczne [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na podstawie art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) wystąpiła o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów: ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust 3, 4 i 4a ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, dla realizacji inwestycji budowlanej na działce nr [...] w [...]. Pismem z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Wojewoda [...] nie wyraził zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Pismem z [...] września 2021 r. skarżąca złożyła "odwołanie/zażalenie od niesformalizowanego pisma Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r., znak sprawy: [...] stanowiącego de facto decyzję lub postanowienie (...)". Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia tj. 134 k.p.a., i 127 § 1 k.p.a. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 46c ust. 3 ww. ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11 h ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3,4 i 4a ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Organ II instancji zwrócił uwagę, że powyższy przepis nie przewiduje, aby zgoda wojewody miała być wydawana w formie decyzji administracyjnej czy też zaskarżalnego postanowienia. Przepis nie przewiduje również, aby wojewoda był zobligowany do wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawowych, nawet jeśli zachodzą przesłanki określone w ww. art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. Organ wskazał, że zaskarżone pismo Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r, znak: [...], nie ma charakteru decyzji, w szczególności nie jest decyzją, od której służyłoby odwołanie. Tym samym niemożliwe jest jego zaskarżenie w trybie przewidzianym dla odwołań. Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji podniósł, że rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 532/07; wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2015 r" sygn. akt VI SAA/Va 2557/15). Na powyższe postanowienie Centrum Medycznego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez organ i w konsekwencji uznanie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, organ I instancji - czyli Wojewoda na skutek wniosku Centrum Medycznego [...] Sp. z o.o. prowadził postępowanie w sprawie, wzywał do składania wyjaśnień, do przedkładania dokumentów jak również ostatecznie de facto merytorycznie rozstrzygnął sprawę w ramach swoich ustawowych kompetencji odmawiając zgody na niestosowanie przepisów praw budowalnego, zatem Centrum Medyczne [...] Sp. z o.o. niezależnie od faktu, że swojej faktycznej decyzji Wojewoda nie nazwał odwołaniem, miało prawo skorzystać ze środka odwoławczego do organu II instancji, który mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności odwołania zobligowany był do rozpoznania sprawy, a nie stwierdzania niedopuszczalności odwołania, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia w sprawie, 2. obrazę art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez organ II instancji poprzez uznanie, że odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia op.cit. przepisu dostarcza wiedzy przeciwnej, a nadto od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie do organu drugiej instancji, zwłaszcza że kwestionowana decyzja organu I instancji - Wojewody rozstrzygała de facto o prawach i obowiązkach strony - Centrum Medycznego [...] Sp. z o.o., w sposób niekorzystny nie tylko dla strony, ale również sprzeczny z słusznym interesem społecznym, który przejawia się pilną potrzebą szybkiego wznoszenia placówek medycznych z przeznaczeniem do walki ze skutkami COVlD-19, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, 3. obrazę przepisów postępowania tj. art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jej niezastosowanie przez organ II jak i I instancji i w konsekwencji merytoryczne załatwienie sprawy z zaniechaniem obowiązków proceduralnych narzuconych przez ustawodawcę, albowiem jak wynik z op.cit. przepisu prawa "organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy stanowią inaczej", a żaden przepis prawa na kanwie niniejszej sprawy nie przewidywał innego sposobu załatwienia sprawy z wniosku Centrum Medycznego [...] Sp. z o.o. niż właśnie wydanie decyzji, zwłaszcza że zaskarżone do GINB pismo -odpowiedź Wojewody rozstrzygało sprawę co do istoty, przesądzało o prawach i obowiązkach gestora wniosku, kształtowało sytuację prawną strony, tym samym GINB wbrew przepisom procedury administracyjnej przyznało rację Wojewodzie, że niniejszą sprawę można było załatwić z pominięciem wydania decyzji, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, 4. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu, zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Dz.U. z 2020 r.poz.1845 ze zm. przez organ I i II instancji poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wyrażenia zgody przez Wojewodę na odstąpienie od stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych o których mowa w tej ustawie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust.3 i 4a ustawy z 15 kwietnia o działalności leczniczej , dla realizacji inwestycji budowlanej na działce nr [...] w [...], w sytuacji gdy jak wynika z op. cit. przepisów prawa Centrum Medyczne [...] Sp. z o.o. będąc podmiotem leczniczym czynnie wykonującym od lat działalność leczniczą, w tym działalność związaną ze zwalczaniem i zapobieganiem COVID-19 i skutków COVID-19 , co zostało udokumentowane spełnia kryteria do uzyskania decyzji o wyrażeniu zgody przez Wojewodę na realizację przedsięwzięcia budowlanego na działce w [...] na zasadach określonych w tym przepisie, a wyrażenie zgody przez Wojewodę jak wynika z konstrukcji przepisu wbrew stanowisku organu nie jest prawem monarchy, tylko obowiązkiem organu rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przyznanej kompetencji ustawowej . a sam przepis prawa mówiący o tym, że odstąpienie od stosowania przepisów wymaga zgody wojewody należy interpretować zgodnie z wykładnią celowościową i zamysłem ustawodawcy wynikającym ze stanu pandemicznego covid-19 w ten sposób, że Wojewoda bada jedynie czy podmiot spełnia kryteria ustawowe czy nie do wyrażenia zgody i wbrew ocenie organu II instancji nie ma nic wspólnego z uznaniowością , czy z prawem monarchy, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, albowiem jakby przyjąć taką interpretację przepisu, jak to uczynił GINB to okazałoby się w praktyce, w dobie narastającej pandemii COVID-19 i skutków zdrowotnych, że wprowadzony tzw. ustawą covidową przepis nie spełnia ratio legis bo jak twierdzi organ stanowo on "prawo monarchy" i staje się przepisem martwym, który nie ma zastosowania i tym samym zahamowane zostają inwestycje mające na celu usuwanie skutków covid-19, co jest również sprzeczne z interesem społecznym, 5. obrazę przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez zastosowanie "prawa monarchy", które od połowy XVIII wieku nie obowiązuje, a nadto organ nie wskazał przepisu źródłowego stosowanego "prawa monarchy", co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia albowiem uniemożliwia merytoryczną polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem , 6. obrazę art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 -3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ II instancji i uznanie, że wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia merytorycznego - rozstrzygającego sprawę administracyjna co do istoty poprzez odmowę wyrażenia zgody z zaniechaniem zastosowania formy prawnej w postaci decyzji z pouczeniem o środkach zaskarżenia lub poprzez niezastosowanie choćby art. 106 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez zaniechanie wyrażenia stanowiska przez organ w przedmiocie wyrażenia zgody w formie postanowienia, w sytuacji gdy z art. 105 § 5 k.p.a. wynika jednoznacznie, że organ zajmując stanowisko w sprawie wydaje postanowienie, na które służy zażalenie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem Centrum Medyczne Sp. z o.o. jako strona postępowania nie została pouczona o możliwości złożenia zażalenia czy odwołania i trybie jego wniesienia, a tym samym została pozbawiona możliwości merytorycznego polemizowania z de facto wydanym rozstrzygnięciem w sprawie, co spowodowało de facto pozbawienie Strony do prawa skorzystania z dwuinstancyjności postępowania i pozbawiło stronę należnego jej pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia i możliwości merytorycznej polemiki z zaskarżonym rozstrzygnięciem, 7. obrazę przez organ II instancji - GINB przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie i nie odniesienie się do sformułowanego zarzutu na kanwie art. 46 c ust. 3 Ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych ludzi Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. wprowadzonymi ustawą z dnia 28.10.2020 r. " o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom zwalczaniu chorób zakaźnych ludzi Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. wprowadzonymi ustawą z dnia 28.10.2020 r. " o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanymi nimi sytuacjami kryzysowymi Dz.U. poz. 1842 i 2112 i tym samym bezkrytyczne zaaprobowanie błędnej wykładni Wojewody jako organu I instancji, polegającej na niesłusznym uznaniu, że warunkiem koniecznym do wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów Ustawy Prawo Budowlane jest wykazanie przez podmiot leczniczy zamierzenia realizacji inwestycji w trybie polecenia lub obowiązku o którym mowa w art. 11 d albo 11 h Ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych" , bądź legitymowanie się statusem podmiotu leczniczego z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego , w sytuacji gdy wykładnia językowa i celowościowa op.cit. art. 46 ustawy poprzez użycie alternatywy rozłącznej "albo" dostarcza wiedzy o rozróżnieniu przez ustawodawcę podmiotów ubiegających się o zgodę na podmioty lecznicze, którym jest [...] Sp. z o.o. i "inne podmioty niż podmioty lecznicze", co oznacza, że wbrew twierdzeniom organu I instancji obowiązek lub polecenie wydane na podstawie art. 11 k lub 10 d ustawy z dnia 2 marca 2020 r. dotyczy wyłącznie podmiotów innych niż lecznicze, a tym samym obowiązek wykazania działania w warunkach obowiązku lub polecenia nie dotyczy Centrum Medycznego [...]. Sp. z o.o., które jest podmiotem leczniczym, co miało wpływ na treść orzeczenia, zwłaszcza że Centrum Medyczne [...] Sp. z o.o. wykazało i udokumentowało w toku prowadzonego postępowania, że celem zamierzenia inwestycyjnego, którego wniosek o wyrażenie zgody dotyczył ma bezpośredni związek ze zwalczaniem , zapobieganiem C0VID-19 i usuwaniem skutków COVID- 19, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, 8. obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez GINB poprzez uznanie, że zgoda wojewody wydawana na podstawie art. 46z ust.3 Ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych ludzi Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. wprowadzonymi ustawą z dnia 28.10.2020 r. " o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom zwalczaniu chorób zakaźnych ludzi Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. wprowadzonymi ustawą z dnia 28 .10.2020 r. " o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanymi nimi sytuacjami kryzysowymi Dz.U. poz. 1842 i 2112 jest czynnością materialno-techniczną, w sytuacji gdy nie może być za taką uznana albowiem jak się okazuje rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony, zatem stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie, które powinno być wydane w formie decyzji i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla decyzji, zwłaszcza że żaden przepis szczególny nie stanowi o tym, że w tej sprawie zgoda Wojewody jest uznaniowa lub może być wyraża w dowolny sposób, 9. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 46 46z ust.3 Ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych ludzi Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. wprowadzonymi ustawą z dnia 28.10.2020 r. " o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom zwalczaniu chorób zakaźnych ludzi Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. wprowadzonymi ustawą z dnia 28.10.2020 r. " o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z COVID-19 poprzez błędne uznanie przez GINB, że wojewoda nie jest zobligowany do wyrażenia zgody nawet jeśli wnioskodawca spełnia przesłanki do jej udzielenia albowiem żaden przepis prawa nie stanowi, że tak owa zgoda ma charakter uznaniowy bądź stanowi prawo dyspensy, gdyby bowiem tak było to racjonalny ustawodawca wprowadziłby czytelny zapis: "wojewoda może udzielić zgody", a skoro takiego sformułowania nie użyto, to nadużyciem jest domniemanie uznaniowości prawa Wojewody w niniejszej sprawie, 10. obrazę art. 6 kpa w zw. z art. 7 kpa przez organ II i I instancji poprzez odmowę wyrażenia zgody na niestosowanie przepisów art. 46 46z ust.3 Ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych ludzi Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. wprowadzonymi ustawą z dnia 28.10.2020 r. " o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom zwalczaniu chorób zakaźnych ludzi Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. wprowadzonymi ustawą z dnia 28.10.2020 r. " o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z COVID-19 w sytuacji gdy Strona spełnia wszystkie kryteria uzyskania zgody, a brak zgody na wybudowanie zamierzonej inwestycji mającej za zadanie zwalczanie skutków COVID-19 jest sprzeczne nie tylko z interesem strony, ale przede wszystkim ze słusznym interesem społecznym, który w dobie pandemii Covid-19 wymaga szybkiego reagowania ze strony placówek zdrowia i leczenia tzw. ozdrowieńców, którzy mają wielonarządowe powikłania po przebyciu COVID-19, co miało wpływ na treść orzeczenia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi do rozpoznania. W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Wojewody [...] z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.). Zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania wynikająca z przyczyn przedmiotowych dotyczyć będzie sytuacji, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia, została wyłączona możliwość wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpano przysługujące środki odwoławcze. Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle ww. przepisu orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną ( vide wyrok NSA z dnia 27 maja 2020r., I OSK 699/19). Zgodnie z art. 46c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784, 922 i 1873) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 i 954), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody (ust.3). Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem epidemii wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 4). Wymienione w powołanym powyżej przepisie podmioty mogą być zwolnione ze stosowania niektórych ustaw tylko jeśli planowana przez nie inwestycja jest związana z przeciwdziałaniem epidemii. Pojęcie epidemii jest zdefiniowane w art. 2 pkt 9 jako wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących. Aby podmioty te mogły skorzystać ze zwolnienia z przepisów wymienionych ustaw konieczne jest uzyskanie zgody wojewody. Ustawodawca przy tym nie wskazał jednak trybu w jakim taka zgoda ma zostać udzielona. Nie ulega wątpliwości, że aby wojewoda mógł podjąć decyzję musi ocenić czy podmiot ubiegający się o zgodę mieści się w katalogu wymienionym w art. 46c ust. 3 u.z.z.z. oraz czy inwestycja jest związana z przeciwdziałaniem epidemii. Zatem jako dopuszczalne i znajdujące uzasadnienie w treści powołanego przepisu, należy uznać przeprowadzenie przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego. Wydana przez Wojewodę zgoda, bądź jej odmowa będzie rozstrzygnięciem dla konkretnego podmiotu dotyczące konkretnej inwestycji. Przystępując do oceny zaskarżonego postanowienia, podnieść w pierwszej kolejności należy, iż w doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 3 wydanie C.H. Beck, Warszawa 2000 r. str. 415; wyrok SN z dnia 3 kwietnia 2000 r. o sygn. akt I CKN 582/98). Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1874/12, w uzasadnieniu którego podniesiono, iż wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. W pełni zaaprobować należy również wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym, nie ma podstaw do przyjęcia domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych. Pomimo, że ustawodawca nie wskazuje wprost formy w jakim zgoda Wojewody ma być udzielona, należy przyjąć, że jest ona objęta kontrolą sądowoadministracyjną. Zgoda ta podejmowana jest bowiem w sprawie indywidulanej i mającej charakter publicznoprawny. Wobec braku odpowiedniego przepisu kompetencyjnego nie można jednak jej powiązać z formą decyzji administracyjnej. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że jeśli dana sprawa z zakresu administracji publicznej nie jest normatywnie powiązana (za pośrednictwem odpowiedniego przepisu kompetencyjnego) z formą prawną decyzji administracyjnej, to organ administracji nie jest uprawniony do domniemywania tego rodzaju prawnej formy działania (tak NSA w wyroku z dnia 4 września 2019 r. I OSK 2268/18 CBOSA i przywołane w nim orzeczenia). Mając na uwadze, że dotyczy ona uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa, zasadnym jest kwalifikowanie jej jako akt lub czynność o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Trudno jednak zgodzić się z tezą lansowaną w skardze, że odpowiednią formą w jakiej powinien zareagować Wojewoda na wniosek podmiotu jest decyzja administracyjna( art. 104 k.p.a w zw. z art. 1 k.p.a) , ponieważ 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie daje podstaw do wydania decyzji administracyjnej, która jednocześnie otworzy drogę do ewentualnych postępowań odwoławczych w razie odmowy udzielenia zgody na niestosowanie przepisów między innymi Prawa budowlanego. To rodzi zresztą kolejny problem , gdyż żaden przepis kompetencyjny nie wskazuje , który z ministrów- organów naczelnych miałby być właściwy w sprawie udzielenia zgody na niestosowanie przepisów Prawa budowlanego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( vide "Prawo Budowlane 2021 - Nowe zasady realizacji inwestycji" Dagmara Kafar, Jakub Kornecki, Kamil Siedlicki, Magdalena Stachal, Krzysztof Szocik- Legalis C.H.Beck ,Warszawa 2021, wydanie I, s.9). Z tych względów stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności wniesienia odwołania od pisma, które nie jest decyzją administracyjną należy uznać za uzasadnione w rozumieniu art. 134 k.p.a. Zaakceptowanie przez Sąd formalnego stanowiska GINB zajętego w zaskarżonym postanowieniu czyni niemożliwym odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi skierowanych wobec stanowiska Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021r. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj: Dz. U. z 2022 r., poz. 329).