VII SA/Wa 691/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2016 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2015 r. znak [...] z [...] września 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] września 2013 r., Nr [...], nakazującą [...] S.A. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego nośnika reklamy na działce nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. [...] i [...] w W. składającego się z żelbetowej podstawy o wymiarach 2,08 m x 2,08 m (znajdującej się w odległości 7,30 m od ogrodzenia z ul. [...] 7,10 m od wschodniej granicy działki i 7,30 m od zachodniej granicy działki) oraz konstrukcji stalowej, na której zamontowane są miejsca dla dwóch reklam, każda o wymiarach 6,0 m x 18,0 m, oświetlanych lampami na wysięgnikach, usytuowanych względem siebie pod ostrym kątem, zamocowanej na okrągłym, stalowym słupie o wys. 10 m i średnicy 120 cm. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Czyli ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. W rozpatrywanej sprawie, w związku z faktem, że zobowiązana Spółka nie przedłożyła dokumentacji nałożonej postanowieniem PINB [...] z [...].04.2013 r., Nr [...], którego podstawę prawną stanowił art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, decyzją tegoż organu z [...].09.2013 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ww. usta wy nakazano [...] S.A dokonanie całkowitej rozbiórki spornej inwestycji. We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca podniosła, że decyzja [...] WINB z [...].11.2013 r. jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa - została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, z uwagi na fakt, że w dniu [...].10.2013 r. między [...] S.A. a [...] Sp. z o.o. zawarta została umowa sprzedaży konstrukcji reklamowej zlokalizowanej w W. przy ul. [...] - tablicy podwójnej w układzie "V". Argumentację tą skarżąca powtórzyła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...].11.2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...].11.2013 r., wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że w sytuacji, gdy inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję, jak również tytuł prawny do zrealizowanego samowolnie obiektu budowlanego, nakaz rozbiórki powinien być skierowany do właściciela lub zarządcy, tj. podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający wykonanie nakazu rozbiórki. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła również, że z uwagi na powyższe decyzja [...] WINB z [...].11.2013 r. jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Wobec powyższego organ wyjaśnił, że art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie: inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości lub obiektu budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne organ wskazał, że decyzja o nakazie rozbiórki skierowana do inwestora, który utracił tytuł prawny do nieruchomości, nie może być uznana ani za obarczoną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, ani też wadą z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Ponadto o niewykonalności decyzji administracyjnej należy orzekać z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Niewykonalność decyzji nie może być uzasadniana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi, ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji, a istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji powinno być udowodnione. Ponadto w odwołaniu z [...].10.2013 r. od decyzji PINB [...] z [...].09.2013 r. skarżąca nie powołała faktu sprzedaży w dniu [...].10.2013 r. spornej konstrukcji reklamowej. Mając na uwadze poczynione rozważania organ stwierdził, że decyzja [...] WINB z [...].11.2013 r. nie jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, ani też wadą z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Ww. decyzja [...] WINB z [...].11.2013 r. nie jest również dotknięta żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r. złożyła [...] S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła : - art. 156 § 1 pkt. 5 k p a. poprzez niedokonanie ustaleń, czy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano [...] S.A. dokonanie całkowitej rozbiórki spornego nośnika reklamy - wypełnia inne przesłanki stwierdzenia nieważności poza wskazaną we wniosku o stwierdzenie nieważności w szczególności czy decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania oraz czy jej niewykonalność miała charakter trwały w sytuacji gdy adresat obowiązku wobec faktu, iż wnioskodawca nie dysponował jakimkolwiek tytułem prawnym zarówno do nieruchomości na której znajdował się nośnik reklamowy jak i co do samego nośnika, co powodowało, iż wykonanie obowiązku rozbiórki przez adresata decyzji było niewykonalne i miało trwały charakter, - art. 156 § 1 pkt. 4 kpa poprzez uznanie, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą nakazano [...] S.A. dokonanie całkowitej rozbiórki spornego nośnika reklamy - została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie w sytuacji gdy wnioskodawca nie dysponował jakimkolwiek tytułem prawnym zarówno do nieruchomości, na której znajdował się nośnik reklamowy, jak i co do samego nośnika, co skutkowało uznaniem, iż utracił przymiot inwestora przedmiotowego nośnika na rzecz jego ówczesnego właściciela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, skarga zaś jest niezasadna. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] listopada 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] i [...] w W. składającego się z żelbetowej podstawy o wymiarach 2,08 m x 2,08 m (znajdującej się w odległości 7,30 m od ogrodzenia z ul. [...], 7,10 m od wschodniej granicy działki i 7,30 m od zachodniej granicy działki) oraz konstrukcji stalowej, na której zamontowane są miejsca dla dwóch reklam, każda o wymiarach 6,0 m x 18,0 m, oświetlanych lampami na wysięgnikach, usytuowanych względem siebie pod ostrym kątem, zamocowanej na okrągłym, stalowym słupie o wys. 10 m i średnicy 120 cm. Wskazać zatem w pierwszej kolejności należy, że kontrolowana przez sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Przy czym kontroli decyzji dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania tej (kontrolowanej) decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. A więc istotą tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a jedynie ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wskazanych wyżej przesłanek jest gdy decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), drugą gdy decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W niniejszej sprawie, strona skarżąca trzon skargi oparła na dwóch argumentach będących jednocześnie opisanymi przesłankami nieważnościowymi - tj. art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. A zatem skarżąca nieważności decyzji upatruje w skierowaniu jej do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz na niewykonalny charakter w dniu jej wydania. Odnosząc się do wskazanych argumentów, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, aby ocena organów orzekających dokonana w kontekście art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. była wadliwa, brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w oparciu o te przesłanki. Jak już wyżej wskazano stwierdzenie nieważności decyzji jest to instytucja pozwalająca wyeliminować z obrotu prawnego decyzje obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanej decyzji Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył. Rozwijając tę ocenę dostrzec należy, że o decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie można mówić w sytuacji, gdy decyzję skierowano do osoby, która w dniu jej wydania nie była stroną tego postępowania. "Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania". (vide: wyrok NSA z 24 maja 2007 r. II GSK 400/06, LEX nr 351135). "Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej". (wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1324/09, LEX nr 737703). Analizując kontrolowaną decyzję pod tym kątem, należy przychylić się do oceny organów kontrolujących decyzję rozbiórkową w postępowaniu nieważnościowym, z której wynika, że przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała miejsca w niniejszej sprawie, a decyzja rozbiórkowa z całą pewnością została skierowana do właściwego podmiotu. W odwołaniu od decyzji rozbiórkowej [...] S.A. wskazała, że inwestorem spornego nośnika reklamowego jest ktoś inny, jednak nie wskazała kto. Na dzień wydania decyzji rozbiórkowej jedynym podmiotem, do którego można było skierować tę decyzję, będącym właścicielem nośnika reklamowego, i jedynym na ten dzień znanym organowi inwestorem była [...] S.A. Dodatkowo należy podkreślić, że z dołączonej do wniosku o stwierdzenie nieważności umowy i faktury wynika, że Skarżąca była właścicielem przedmiotowej tablicy. Odnosząc się do kwestii przeniesienia własności tablicy przed wydaniem decyzji przez organ II instancji w pierwszej kolejności wskazać należy, że Skarżąca nie ujawniła umowy sprzedaży z dnia [...].11.2013 r. lub [...].10.2013 r. pomimo orzeczonego wcześniej przez organ I instancji nakazu rozbiórki. Jednocześnie należy zauważyć, że faktura dotycząca sprzedaży tablicy reklamowej została wystawiona [...] lutego 2014 r. i określała datę wykonania umowy na ten sam dzień a terminem zapłaty był [...] maja 2014 r. Faktura ta przeczy zapisom zawartym w umowie zarówno co do terminu wykonania umowy jak i terminu zapłaty. W tej sytuacji Sąd uznał, że rzeczywiste warunki umowy zostały określone w fakturze i wynika z nich, że do transakcji doszło w datach określonych w fakturze a więc po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ustalenia te potwierdza również pośrednio pismo właścicieli nieruchomości, na której jest usytuowana tablica reklamowa. W piśmie tym z dnia [...].10.2014 r. wskazali, że ze Skarżącą mieli podpisaną umowę na udostępnienie terenu pod dwustronny nośnik reklamowy na okres jednego roku tj. od [...].03.2013 r. do [...].03.2014 r. Za ten okres faktury za najem były regulowane przez Skarżącą. Na życzenie Spółki od kwietnia 2014 r. kosztami obciążana jest [...] sp. z o. o. Okoliczności te świadczą o tym, że działania Skarżącej dotyczące przeniesienia własności tablicy reklamowej zmierzały do uniemożliwienia wykonania nakazu rozbiórki. Z kolei "niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności" (vide: wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r. II OSK 2651/14, LEX nr 2083562). Kontrolowana decyzja rozbiórkowa została skierowana do właściwego podmiotu, o czym świadczy m. in. fakt, że w odwołaniu od decyzji rozbiórkowej strona zobowiązana do dokonania rozbiórki nie wspomniała o umowie sprzedaży spornego nośnika innej spółce. Dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności ten argument został podniesiony, a zatem po uprawomocnieniu się nakazu rozbiórki. To z kolei prowadzi do wniosku, że w dniu wydania decyzji rozbiórkowej była ona wykonalna – skierowano ją do właściwego podmiotu, który jako właściciel i inwestor miał uprawnienia do dokonania jakichkolwiek czynności związanych z przedmiotowym nośnikiem. Konkludując, żadna ze wskazanych przesłanek nieważnościowych nie zaistniała w kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji. Prawidłowo zatem organy kontrolujące decyzję rozbiórkową w postępowaniu nieważnościowym orzekły o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Nie dość bowiem, że wskazane przez skarżącą przesłanki (art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa) nie zaistniały - to brak również w decyzji pozostałych przesłanek nieważnościowych przesądził o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Biorąc nadto pod uwagę, że organ w postępowaniu zwykłym podjął próbę zalegalizowania spornego nośnika reklamowego, z którego inwestor nie skorzystał – stwierdzić należy, że inwestor nie dołożył wszelkich starań aby do nakazu rozbiórki nie doszło. Sąd nie podziela zatem podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych. W ocenie Sądu kontrola zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, iż nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nie naruszający zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zaś wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób nie budzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.