VII SA/Wa 697/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 3, w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. P., reprezentowanej przez pełnomocnika J. U., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Prezydenta [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ew. nr [...] z nadwieszeniem nad częścią działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], wydaną na rzecz inwestora – [...] z siedzibą w [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno- usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] na terenie działek ew. [...] z obrębu [...] w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu literami ABCDEFF’A. z nadwieszeniem nad częścią działki ew. nr [...] w granicach oznaczonych literami AF’ G’ HA dla inwestora – [...] S.A. z siedzibą w [...]. W dniu 22 września 2009 r. wpłynął wniosek H. P. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Skarżąca podnosi, iż decyzja została wydana bez jej zgody mimo, że była strona tego postępowania. Organ nie doręczył jej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., co narusza art. 156 § 2 kpa. Analizując złożony wniosek oraz akta sprawy Wojewoda [...] uznał, iż wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony dlatego nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedłożone przez H. P. dokumenty, w tym zaświadczenie z [...] grudnia 2003 r. wydane przez Sąd Rejonowy dla [...], postanowienie Sadu Rejonowego w [...], II Wydział Cywilny z dnia 12 grudnia 1997r., postanowienie Sądu Rejonowego [...], III Wydział Cywilny z dnia 24 listopada 1999r., pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] Dzielnicy [...] z dnia 5 marca 2007 r., nie potwierdzają, iż przysługuje jej prawo własności działek nr [...] objętych inwestycją. Organ wyjaśnił jednocześnie, że wskazana przez H. P. okoliczność braku jej udziału jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. może stanowić wyłącznie przesłankę do żądania wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła H. P. zarzucając naruszenie art. 155 kpa w zakresie wymaganej zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji ostatecznej oraz naruszenie art. 28 kpa wobec nie przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 9 grudnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej Nr [...], wynika, że działki nr ewid. [...] stanowią własność Miasta [...], natomiast, ich użytkownikiem wieczystym jest [...] S.A., natomiast zarządcą działki nr ewid. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, jest Zarząd Dróg Miejskich. Oznacza to, ze skarżąca nie może skutecznie wywodzić przymiotu strony ze swoich roszczeń do nieruchomości objętych inwestycją. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wyjaśnił, iż niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do określonej przez skarżącą wadliwości decyzji organ wyjaśnił, iż zarzut braku uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu, w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 Kpa. Okoliczność ta może stanowić wyłącznie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa dającą podstawę do wznowienia postępowania. Wyjaśnił, iż zgodnie z orzecznictwem sadowo-administracyjnym pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie może być uznane zarazem ze wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Pomiędzy tymi dwoma odmiennymi trybami weryfikacji decyzji ostatecznych nie występuje bowiem konkurencyjność pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez działający z urzędu organ administracyjny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła H. P. działająca przez pełnomocnika J. U. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 155 kpa bowiem organ bez zgody skarżącej zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę oraz naruszenie art. 28 kpa oraz art. 28 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz każdy, czyjego interesu prawnego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia jej nieważności. Skarżąca wskazuje, iż swój interes prawny wywodzi z prawa własności części działki objętej inwestycją. W dalszych wywodach skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie nastąpiły, dlatego skarga została oddalona. Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...] w [...]. Z tych też względów nie mogą być przedmiotem oceny Sądu zarzuty nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w myśl art. 28 kpa, jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 1 kpa i art. 28 kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 kpa. Z powyższego wynika, co słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek miedzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005r., VII SA/Wa 112/05). W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r. III ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej – jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Na gruncie niniejszej sprawy zaakceptować należy stanowisko organu, iż skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie pozwalają na ustalenie, iż przysługuje jej prawo własności do działek na których ma być realizowana inwestycja. Z akt postępowania wynika że działki nr ew. [...] stanowią własność [...] a ich użytkownikiem wieczystym jest [...] S.A. (odpis księgi wieczystej nr [...], natomiast działka nr ew. [...] jest własnością Skarbu Państwa. W tak ustalonym stanie faktycznym organ prawidłowo orzekł o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych. Zaakceptować należy także stanowisko organu, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, ze którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 kpa terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001r., I SA 343/01, lex 55741). Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.