VII SA/Wa 698/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej R. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015r. [...] odmówił uchylenia czynności materialno-technicznej, która polegała na wydaniu zaświadczenia z dnia [...] października 2011r. [...] o wpisie zmian w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz umorzył postępowanie w sprawie wpisania jako daty zakończenia działalności przez Kardiologiczny NZOZ [...], organ założycielski - osoba fizyczna R. S. - komórka organizacyjna w [...] ul. [...], daty zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych i utraty prawa do lokalu przypadającej na dzień [...] marca 2010r., zamiast wpisanej daty [...] października 2011r. jak też w sprawie wykreślenia komórki i jednostki w [...] przy ul. [...] jako nigdy nie istniejącej. Po rozpatrzeniu odwołania SP ZOZ Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kpa - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie zbadał czy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] jest stroną postępowania w sprawie wniosku o uchylenie wpisów w księdze rejestrowej podmiotu leczniczego Kardiologiczny NZOZ "[...]" R. S. Dalej podał, że stanowisko organu I instancji w decyzji z dnia [...] października 20115r., iż interes prawny Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...], został już uprzednio potwierdzony w postanowieniu Ministra Zdrowia nr [...] oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2012r. VII SA/Wa 1544/12" jest błędne. Minister Zdrowia zaznaczył, że w postanowieniu nr [...] uznał, że SPS ZOZ w [...] jest stroną postępowania w zakresie komórki organizacyjnej przy ul. [...] w [...]. Jednak wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2012r. VII SA/Wa 1544/12 postanowienie to zostało usunięte z obrotu prawnego. Sąd stwierdził, że ocena organu oznacza, iż z faktu prawnego dysponowania określonymi pomieszczeniami organ przyznał wnioskodawcy interes prawny i możliwość domagania się wznowienia postępowania, co do wpisów w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Przy czym podkreślił, iż z materiału sprawy wynika, że właścicielem obiektów użytkowanych przez skarżącego jest Powiat w [...]. W tym kontekście można mówić jedynie o interesie faktycznym skarżącego, a nie interesie prawnym. Sąd ww. wyroku nie podzielił stanowiska Ministra. Wskazał, że należy zbadać w oparciu o art. 35 ustawy o zoz-ach, czy SP ZOZ w [...] jest stroną tego postępowania. Zatem obowiązkiem organu, także w toku postępowania zainicjowanego żądaniem ww. SP ZOZ w piśmie z [...] lutego 2013r. i [...] marca 2013r. było ustalenie, czy jest stroną w postępowaniu, dot. aktualizacji wpisów w księdze rejestrowej podmiotu leczniczego Kardiologiczny NZOZ "[...]" R. S. Dla oceny, czy wnioskującemu przysługuje status strony wskazówkę może stanowić stanowisko WSA w wyroku VII SA/Wa 1588/11 z dnia 11 czerwca 2013r. O ile organ w oparciu o ww. wskazania uzna, że wnioskodawca nie może być stroną postępowania wszczętego wnioskami z dnia [...] lutego 2013r. oraz z dnia [...] marca 2013r. umorzy postępowanie. Minister Zdrowia zwrócił uwagę, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] października 2015r. zostało zainicjowane ww. pismami, a organ I instancji nie zakończył postępowania w sprawie wznowienia postępowania zainicjowanego [...] grudnia 2011r. Ponadto, dowody wskazują, że podmiot leczniczy R. S. zakończył działalność w wyniku rozwiązania umowy dotyczącej komórki organizacyjnej w [...]. Zakończenie działalności jedynej komórki organizacyjnej winno skutkować wykreśleniem z ówczesnego rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Również dowody w sprawie komórki organizacyjnej przy ul. [...] w [...] wskazują, że nigdy nie rozpoczęła ona działalności. Uzyskanie opinii sanitarnej nie jest równoznaczne z rozpoczęciem działalności leczniczej, bo opisuje stan przed rozpoczęciem działalności i nie przesądza o jej rozpoczęciu. Dowody zebrane w trakcie kontroli również wskazują na brak działalności tej komórki. W związku z powyższym zdaniem Ministra Zdrowia organ rejestrowy winien w odniesieniu do wpisów rejestrze dotyczących NZOZ "[...]" R. S. rozważyć sprostowanie z urzędu wpisu zawierającego oczywiste błędy lub niezgodności ze stanem faktycznym na podstawie art. 66 ust.4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r., poz. 584 z ze zm.). Skargę na opisaną decyzję złożyła R. S. wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Zdrowia do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: - poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] w sytuacji, gdy Minister ustalając, że SP ZOZ nie miał interesu prawnego winien zmienić decyzję poprzez wydanie orzeczenia o umorzeniu postępowania, - art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny a w szczególności, że pracownia nie podjęła działalności na terenie SP ZOZ w [...], a w konsekwencji wydanie błędnych wskazań dla organu I instancji, w tym o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 66 ust. 4 z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Strona podała, że Minister Zdrowia uznał, iż Wojewoda błędnie ustalił, że SP ZOZ w [...] miał interes prawny w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej słusznie Minister Zdrowia powołuje się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013r. sygn. II OSK 324/12 błędnie opisanego w decyzji jako wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1588/11. Skarżąca wskazała, że ww. wyroku z dnia 11 czerwca 2013r. NSA podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż w postępowaniu o wpisanie indywidualnie oznaczonego zoz do rejestru zakładów opieki zdrowotnej, organ rejestrowy nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach innych zakładów opieki zdrowotnej, ergo inne zakłady opieki zdrowotnej, w tym SP ZOZ w [...], nie mają interesu prawnego, w postępowaniu dotyczącego wpisu NZOZ [...]. Zdaniem strony Minister Zdrowia ustalając, że Wojewoda błędnie przyjął istnienie interesu prawnego SP ZOZ winien zmienić decyzję Wojewody [...] i umorzyć postępowanie, a nie uchylić decyzję Wojewody. Skarżąca podniosła, że Minister Zdrowia błędnie ustalił, że Pracownia NZOZ [...] nie prowadziła działalności leczniczej na terenie SP ZOZ w [...]. Po pierwsze takie twierdzenie nigdy nie pojawiło się w toku postępowania zatem dokonywanie takich ustaleń pozbawia skarżącą możliwości obrony swoich praw. Po drugie jest ono sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Minister Zdrowia dysponował protokołami przesłuchań świadków ze sprawy cywilnej pomiędzy stronami, z których jednoznacznie wynika, że pracownia była gotowa do świadczenia usług medycznych, a także, że przez cały okres do rozwiązania umowy stron i wykreślenia NZOZ [...] z rejestru podmiotów leczniczych przebywał tam pracownik medyczny, który miał za zadanie wezwać lekarzy w sytuacji gdyby do pracowni został skierowany przez SP ZOZ w [...] pacjent. Zatem przez ten cały okres pracownia była aktywna i miała możliwość wykonywania świadczeń medycznych zatem ustalenia, że nie rozpoczęła działalności jest błędna. Błędnie także Minister powołuje się na ustalenia kontroli przeprowadzonej przez Wojewodę, gdyż ustalenia te wynikają jedynie z nierzetelnie przedstawionych przez SP ZOZ w [...] pracownikom kontroli informacji. Zdaniem skarżącej niewłaściwie organ odwoławczy wskazał również, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda winien rozważyć zastosowanie art. 66 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie ma podstawy prawnej do stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej na podstawie, której dokonano wpisu nie odsyła w żadnym miejscu do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Prawidłowość wpisu komórki organizacyjnej w [...] może być rozpatrywana tylko na podstawie tej ustawy. Tym bardziej, że ustawa ta obowiązywała także w momencie, w którym wg SP ZOZ w [...] powstała przesłanka do wykreślenia tej komórki. Także obecnie obowiązująca ustawa o działalności leczniczej nie daje podstaw do stosowania art. 66 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca załączyła do skargi odpis postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 1 lutego 2016r. sygn. akt V KK 227/15 wskazujący, iż zarzuty jej stawiane przez SP ZOZ w [...] są nieprawdziwe. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy w sposób istotny naruszył art. 138 § 2 kpa. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z powyższym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem niniejszej skargi jest zatem decyzja kasacyjna, a więc nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem wyłącznie, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Podkreślić jednocześnie trzeba, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego - zasadą dwuinstancyjności - każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że - co do zasady - organ odwoławczy ma obowiązek ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji, a zatem również w zakresie posiadania interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zadaniem organu odwoławczego było zbadanie stosownie do ocen prawnych przedstawionych w wyrokach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012r. VII SA/Wa 1544/12 oraz z dnia 9 stycznia 2014r. VII SA/Wa 1860/13, przede wszystkim, czy Samodzielny Publiczny ZOZ w [...] posiada interes prawny do domagania się wydania zaświadczenia żądanej treści, to jest odnośnie wpisu zmian w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie wpisania jako daty zakończenia działalności przez Kardiologiczny NZOZ [...], organ założycielski - osoba fizyczna R. S.- komórka organizacyjna w [...] ul. [...], daty zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych i utraty prawa do lokalu przypadającej na dzień [...] marca 2010r., zamiast wpisanej daty [...] października 2011r. jak też w sprawie wykreślenia komórki i jednostki w [...] przy ul. [...] jako nigdy nie istniejącej, a więc zmian dotyczących innego podmiotu leczniczego. Badanie przymiotu strony m.in. wnioskodawcy odbywa się bowiem na każdym etapie postępowania, a zatem również w postepowaniu odwoławczym, a w przypadku ustalenia, że podmiot inicjujący postępowanie nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, organ II instancji może stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postepowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.