VII SA/Wa 699/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016r. Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej " k.p.a.", w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę stacji paliw, wraz z budynkiem obsługi stacji paliw, oraz infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu w [...] , przy ul. [...] , na działce o nr ewidencyjny [...] , utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]marca 2014r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 7 października 2011r. [...] złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą na działce nr ewidencyjny [...] w [...] . Starosta [...] decyzjami z dnia [...] grudnia 2011r., z dnia [...] lipca 2012r., z dnia [...] kwietnia 2013r., z dnia [...] marca 2014r., zatwierdzał projekt budowlany i udzielał [...] pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] uchylając ww. decyzję o pozwoleniu na budowę wskazał m. in. na brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1975/14 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r., którą organ uchylił decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r. i przekazał organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę po wyroku Sądu wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej, a następnie po stwierdzeniu jej kompletności, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonał analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] września 1999r. (Dz. Urz. Wojewody [...] z 1999r. nr [...] poz. [...] ), działka nr ewidencyjny [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, oznaczonym symbolem MN,U. Obszar ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolno stojące lub szeregowe z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo – usługowych. W związku z brakiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji obiektu handlowo – usługowego, organ przyjął, że stacja paliw stanowi obiekt handlowo – usługowy, co oznacza, że projektowana inwestycja zgodna jest co do zasady z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując szczegółowe ustalenia planu dla obszaru oznaczonego symbolem MN,U Wojewoda [...] przyjął, iż projekt budowlany jest zgodny z § 3 pkt 3 planu miejscowego, który dla tego terenu wyznacza linie zabudowy dla budynków mieszkalnych i usługowych w odległości 7m od linii rozgraniczających ulicę [...] oraz linie zabudowy nieprzekraczalne dla budynków mieszkalnych i usługowych w odległości 5m od linii rozgraniczających ul. [...] . Stacja paliw, w rozumieniu § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej, produktów naftowych i ich usytuowanie, to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub naziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno – kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Stacja paliw płynnych jest zatem budowlą stanowiącą całość techniczno – użytkową, w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W skład projektowanej stacji wchodzą: podziemny zbiornik paliw, podziemny zbiornik gazu, dystrybutory wielogłowicowe dla samochodów osobowych (2 szt. zamontowane na jednej wysepce), pawilon stacji paliw, wiata nad dystrybutorami. Wyznaczona w planie linia zabudowy ściśle określona dla budynków mieszkalnych i usługowych w odległości 7m od linii rozgraniczających ulicę [...] nie dotyczy zatem budowli, jaką jest projektowana stacja paliw płynnych. Zachowano także nieprzekraczalną linię zabudowy 5m od linii rozgraniczających ul. [...] . Odnośnie zachowania powierzchni biologicznie czynnej organ podał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 3 pkt 3 dla terenu o symbolu 3 MN,U w zakresie ustaleń dotyczących zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odsyła do § 2 ust. 5 pkt 3 planu, zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy mieszkaniowej podaje § 2 ust. 5 pkt. 2 planu. Zapisy § 2 ust. 5 pkt 2 planu odnoszą się wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej, dla której przewidziano obowiązek zachowania powierzchni biologicznie – ekologicznie czynnej ( niezabudowanej i nieutwardzonej na 50% – 60%). Przyjmując zasadę wymienności funkcji MN lub U ponieważ dla funkcji zabudowy usługowej U nie określono w ramach zapisy planu ( § 3 pkt 3 teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej przyjąć należy, zdaniem organu, wskaźnik jak dla terenu usługowego (U) określony w § 2 ust. 5 pkt 4 , który wynosi 35 % - 45% i taki wskaźnik w projekcie został zachowany. Z takim rozumieniem zapisów planu przemawia również treść decyzji z dnia [...] czerwca 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z której wynika, że powierzchnie nieutwardzone należy zagospodarować poprzez urządzenie zieleni niskiej i wysokiej, z zachowaniem wymaganej zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, powierzchni biologicznie czynnej stanowiącej 35 % powierzchni ogólnej terenu przeznaczonego dla realizacji i obsługi planowanego przedsięwzięcia. W ocenie organu inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a w projekcie budowlanym uwzględniono wymagania ochrony środowiska dla tego obiektu. Podsumowując organ uznał, iż przedłożony projekt budowlany jest kompletny i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego podziału działki inwestycyjnej nr ewidencyjny [...] na działki o nr [...] oraz nr [...], podkreślił, iż inwestor występując o pozwolenie na budowę jest obowiązany do wskazania aktualnej numeracji geodezyjnej nieruchomości objętych wnioskiem na dzień sporządzenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką na cele budowlane. Wnioskodawca we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...]października 2011r. wskazał działkę o nr ew. [...] oraz złożył w tym samym dniu oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania ww. działką na cele budowlane. Ewentualny podział działki o nr ew. [...] na działki o nr [...] oraz nr [...] nie stanowi zmiany zakresu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, objętego projektem zagospodarowania terenu. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016r. wnieśli [...] i [...] . Decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przedłożony projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi określone przepisami prawa w sytuacji dokonania przez organ błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest bowiem podstaw do uznania, iż projekt spełnia wymogi planu w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, która powinna być ustalona w oparciu o przepis § 2 ust. 5 pkt 2 planu, jak dla terenu zabudowy mieszkaniowej, tj. 50% - 60%, a nie jak przyjął organ 35 % - 45 %, jak dla terenu wyłącznie o funkcji usługowej U. Przedłożony projekt budowlany nie spełnia także wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w § 3 ust. 3. Organ błędnie przyjął, że linia zabudowy dla budynków mieszkalnych i usługowych określana na 7m od linii rozgraniczającej ulicę [...] nie dotyczy budowli, jaką jest projektowana stacja paliw. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego bowiem organ bezpodstawnie uznał, że podział działki inwestycyjnej nie stanowi zmiany zakresu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, objętego projektem zagospodarowania terenu, podczas gdy zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane " projekt budowlany powinien zawierać: 1. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Doszło także do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także art. 8 i art. 11 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinęli podniesione zarzuty i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Sąd kontrolował decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016r., którą organ utrzymał w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą na działce nr ew. [...] w [...] . Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych uregulowane jest w Rozdziale 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), którego przepisy zobowiązują organ architektoniczno – budowlany do podjęcia szeregu czynności, których podstawowym celem jest ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami. I tak, stosownie do art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność przedłużonego w 2011r. przez inwestorkę [...] projektu budowlanego stacji paliw wraz z budynkiem obsługi stacji oraz towarzyszącą infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w [...] , z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonych uchwałą nr [...] RM [...] z dnia [...] września 1999r., stanowi główny przedmiot sporu w sprawie. Działka nr [...] , zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , przyjętego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 1999r. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 3 MN,U. Zgodnie z § 3 planu, zasady zagospodarowania i zabudowy terenu oznaczonego symbolem 3 MN, U, powinny być ustalane zgodnie z § 2 ust.5 pkt 3 planu, według którego tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oznaczone symbolem MN, U, przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące lub szeregowe z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo – usługowych, parterowych, dostosowanych kubaturą i rozwiązaniami architektonicznymi do otaczającej zabudowy mieszkaniowej. W § 2 ust. 5 pkt 3, znajduje się odesłanie do § 2 ust. 5 pkt 2 planu poprzez stwierdzenie, że ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy mieszkaniowej dla terenów oznaczonych symbolem MN,U określa § 2 ust. 5 pkt 2 uchwały, odnoszący się do terenów oznaczonych symbolem MN. Dla takich terenów , zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 2 uchwały nr XII 97/99, ustala się obowiązek zachowania powierzchni biologicznie – ekologicznie czynnej na poziomie 50 % - 60 %. W zapisach planu brak jest natomiast ustaleń dotyczących zabudowy usługowej U, dla której nie podano wymaganych wskaźników powierzchni biologicznie – ekologicznie czynnej. Dokonując analizy powyższych zapisów organ uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ten teren przeznacza pod dwie funkcje – mieszkaniową – MN, i usługową – U. Zgodnie zatem z zasadą wymienności funkcji MN i U wskaźniki zabudowy dla funkcji MN zostały określone w § 2 ust. 5 pkt 2 planu, natomiast dla funkcji U – ( wobec braku odniesienia, jak dla funkcji MN) należy przyjąć wskaźniki określone w § 2 ust. 5 pkt 4 planu, jak dla funkcji usługowej - U, co oznacza wymóg zachowania powierzchni biologicznie – ekologicznie czynnej na poziomie 35 % - 45 %. W ocenie Sądu taka interpretacja planu dokonana przez organ, jest całkowicie nieuprawniona. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie rozróżnia, poprzez oznaczenie właściwymi symbolami przeznaczenie terenów o różnych funkcjach zagospodarowania i żaden jego zapis nie stanowi o wymienności funkcji. Rację mają zatem skarżący wskazując, że gdyby intencją uchwałodawcy było, niezależnie od wyrażonego expressis verbis w § 2 ust. 5 pkt 3 uchwały nr [...] odesłania do § 2 ust. 5 pkt 2 planu ( dotyczącego zasad kształtowania zabudowy mieszkaniowej dla terenów oznaczonych symbolem MN), odwołanie się do innej kategorii nieruchomości, w przepisie znalazłoby się stosowne odesłanie w tym zakresie. Stanowisko to znalazło swoje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2014r. II OSK 2558/12 którym oddalono skargę kasacyjną [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 1816/11 oddalającym skargę ww. skarżących na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Powyższe oznacza, że wobec przyjęcia w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 43, 40%, doszło do naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Zasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia zapisów § 3 pkt 3 planu miejscowego, określającego nieprzekraczalne, ściśle określone linie zabudowy. Skarżący już w odwołaniu od decyzji Starosty [...] wskazywali na przekroczenie w projekcie budowlanym ściśle określonych linii zabudowy dla budynków mieszkalnych i usługowych wynoszące 7m od linii rozgraniczających ulicę 12 KD. Wojewoda [...] uznał zarzut za bezzasadny przyjmując, że projektowana stacja paliw jest budowlą , do której nie odnoszą się zapisy § 3 pkt 3 planu zagospodarowania, gdyż te dotyczą tylko budynków mieszkalnych i usługowych. Argumentacja przedstawiona przez organ w tym zakresie jest co najmniej niezrozumiała i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego. Wskazać także należy, iż wbrew twierdzeniu Wojewody [...] podział działki inwestycyjnej nr [...] na dwie nr [...] i nr [...] oznacza, iż zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu został sporządzony z naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą na działce nr ew. [...] w [...] toczy się od 2011r. i jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2015r. Sygn. akt VII SA/Wa 1975/14 "(...) nie jest możliwe aby prawidłowo działający organ architektoniczno – budowlany II instancji nie mógł przez 4 lata rozpoznać sprawy (...)". Powyższe stwierdzenie Sądu zachowuje nadal swoją aktualność, gdyż organ odwoławczy nie wykonał swoich obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 Prawo budowlane. Argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji stanowi w dużej mierze powtórzenie stanowiska Starosty [...] . Tymczasem obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a także odniesienie się do zarzutów odwołania. Zadaniem Sądu organ odwoławczy nie sprostał tym wymaganiom. Kierując się przedstawioną powyżej argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. .