VII SA/Wa 70/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Wiech – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania J. K. wykonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo - garażowego o wymiarach 16,55 m x 10,20 m i 2,17 m x 2,13 m (powierzchnia zabudowy 173,43 m²) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonego w miejscowości [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż w związku ze stwierdzeniem samowolnie realizowanej budowy przedmiotowego budynku gospodarczo - garażowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora J. K. obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia: - zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnioną osobę, wraz z uzgodnieniami i pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, osoby uprawnionej, sporządzającej w/w projekt budowlany. Wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 48 ust 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał J. K. wykonanie rozbiórki przedmiotowego samowolnie realizowanego budynku gospodarczo – garażowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora J. K. stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa i utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt samowolnego wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją budowy przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego. Nie budzi także wątpliwości organu odwoławczego konieczność zastosowania w sprawie, wobec charakteru spornej inwestycji, przepisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 48 ustawy - Prawo budowlane legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest po zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest przedstawienie przez inwestora dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W przedmiotowej sprawie skarżąca na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] została zobowiązana do przedłożenia dokumentacji technicznej stosownych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej przedmiotowej samowoli budowlanej. Dokumentów tych nie przedstawiła. Organ odwoławczy uznał, że termin na przedłożenie powyższych dokumentów był wystarczający do ich skompletowania. Powyższe, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skutkowało orzeczeniem przez organ I instancji obowiązku rozbiórki w/w obiektu i w konsekwencji prowadzi do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów i wywodów zawartych w odwołaniu wskazał, iż pozostają one bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca została przez organ I instancji wyczerpująco poinformowana o charakterze procedury legalizacyjnej, prowadzonej w oparciu o art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Stosowne pouczenie zawarte zostało w postanowieniu organu stopnia powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]. Nadto organ odwoławczy wskazał, że skarżąca, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, była wielokrotnie wzywana do uzupełnienia braków w dokumentacji umożliwiającej zakończenie procedury legalizacyjnej. Odpowiadając na zarzut odwołania dotyczący nieuwzględnienia przez organ I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 914/13 wskazał, iż wyrok ten zapadł w sprawie niedotyczącej przedmiotowego budynku, a zatem pozostaje bez wpływu na przedmiotowe postępowanie. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. wniosła J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie- art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, iż stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, a materiał dowodowy zebrany w sposób pełny i wyczerpujący do wydania decyzji; - art. 107 k.p.a. poprzez konsekwentne przemilczane i pomijane tak w treści dyspozytywnej jak i w uzasadnieniu zagadnień zgodnych z wnioskami stron; - art. 7 k.p.a. poprzez pomijanie słusznego interesu obywatela polegającego na możliwości uregulowania pod względem prawnym budowy budynku magazynowego; - art. 24 pkt 3 k.p.c. oraz art. 24 § 6 k.p.a. polegające na wykonywaniu czynności w sprawie mimo, iż spełnione zostały przesłanki do zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie uznał, że żądane przez organ I instancji dokumenty nie zostały przez skarżącą przedłożone. Wyjaśniła, że dokumenty zostały dostarczone organowi. Obecnie - co wynika z oględzin strony - są porozszywane, a za ich stan jest odpowiedzialny organ. Niezależnie od kwestii kompletność dokumentów skarżąca podniosła, że zwracała się o wskazanie konkretnych zarzutów oraz podanie co powinno zostać uzupełnione (m. in. pismami z dnia 4 września 2013 r., oraz z dnia 13 września 2013 r.). Skarżąca zarzuciła, że w trakcie postępowania organ zażądał wykonania czynności, które były zbędne, co wynikało z dostarczonych dokumentów. Te dokumenty to stanowisko Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wraz z załączoną mapką. Z treści tych dokumentów wynika, że budynek garażowy nie był realizowany na urządzeniach wodnych. Skarżąca wnioskowała o przeprowadzenie oględzin miejsca, których organ konsekwentnie odmawiał. Podniosła, że organowi znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 914/13 dotyczący innej sprawy, lecz tego samego organu. W wyroku tym Sąd nakazał między innymi na podstawie art. 8 i 9 k.p.a. działać w taki sposób, aby budzić zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Sąd wskazał na konieczność udzielenia wszelkich niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Równie ważną kwestią, którą podniósł Sąd, jest obowiązek indywidualnego podejścia do sprawy w wypełnianiu obowiązków, o których mowa w art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe rozważania Sądu, na mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią obowiązek prawny organu. Skarżąca podniosła również, że z uwagi na osobisty stosunek inspektora mnożone są pozorne przeszkody mimo faktycznego ich braku. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powinien podlegać wyłączeniu z uwagi na toczące się przeciwko niemu w Prokuraturze Rejonowej w [...] postępowania w sprawie niedopełnienia obowiązków i przekroczenia uprawnień (sygn. akt [...]). Ponadto z zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] toczyła się przeciwko skarżącej sprawa karna w Sądzie Rejonowym w [...] sygn. akt [...]zakończona uniewinnieniem skarżącej przez Sąd Okręgowy w [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ.LEX nr 1325761) Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana konieczne jest, by także rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało poprzedzone wyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy i odniesieniem się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji z którego wynika, że skarżąca nie przedstawiła stosownych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej przedmiotowej samowoli budowlanej do których przedłożenia była zobowiązana postanowieniem organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca wykonała obowiązki nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...]. Skarżąca przedstawiła decyzję Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy, cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku gospodarczo - garażowego oraz akt notarialny z dnia [...] września 2008 r., z którego wynikało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w złożonych dokumentach stwierdził braki i nieprawidłowości wzywając skarżącą do ich usunięcia. Dopiero ich nieusunięcie spowodowało wydanie decyzji rozbiórkowej. W odwołaniu skarżąca zakwestionowała stwierdzone przez organ pierwszej instancji braki i nieprawidłowości w przedstawionych dokumentach oraz wskazała na konieczność wyłączenia inspektora od udziału w sprawie z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie prokuratorskie z zawiadomienia skarżącej. Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji, iż w trakcie postępowania żądał wykonania czynności, które były zbędne co wynikało z dostarczonych dokumentów. Skarżąca wskazała na dokument Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wraz z załączoną mapką. Podniosła, że z treści tych dokumentów wynika, że budynek garażowy nie był realizowany na urządzeniach wodnych. W związku z zarzutami odwołania obowiązkiem organu odwoławczego było sprawdzenie, czy rzeczywiście przedstawione przez skarżącą dokumenty zawierały braki i nieprawidłowości i na czym one polegały. Organ odwoławczy powinien ocenić prawidłowość działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w kontekście zarzutu skarżącej która twierdziła, że żądano wykonania czynności, które były zbędne na co wskazuje dokument Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych wraz z załączoną mapką. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien także odnieść się do zarzutu dotyczącego wyłączenia Inspektora. Dopiero ponowna ocena zebranych w sprawie dowodów oraz przeanalizowanie sprawy w kontekście podniesionych zarzutów pozwoli organowi odwoławczemu prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w/w ustawy.